От центра прочь

Артем Сивко

Владимир Соловьян

Центр и регионы. Противоборствующие начала многих государств, в том числе и украинского. Всесоюзный плавильный котел обещал решить ситуацию, предлагая автономию республикам, а в них широкую автономию регионам и так далее, вплоть до общин.

Все это было профанацией. Решения всегда спускались по строгой вертикали.

Но вот СССР развалился. Перед украинскими властями стояло много новых вызовов, среди которых одним из главных была необходимость реорганизации структуры власти. Но процесс передачи полномочий центральной власти на места застопорился из-за конфликта Президента Кравчука и Верховной Рады.

Гарант пытался выстроить жесткую исполнительную вертикаль. Её функционирование должны были обеспечить представители президента в областях и регионах, которые назначались хозяином Банковой. Для этого был принят соответствующий закон в 1992 году. Но в него еще неоднократно вносились изменения, которые, по словам самого  Леонида Макаровича, «вымывали» полномочия исполнительной власти в регионах. Парламент, в котором еще оставался «дух советов», пытался противостоять «централизаторским» инициативам Президента. Однако до реальной децентрализации дело так и не дошло.

Впрочем, 90-е быстро меняли ситуацию. Страну разрывали на части преступные формирования. Под их контролем оказались не только отдельные отрасли экономики, но и целые регионы. Появился институт «смотрящих», заключавшийся во взаимодействии «власть государства – власть бандитов». Так постепенно Украина превратилась в «стационарного бандита», который успешно обосновался на многие лета.

Казалось, что такое положение вещей может длиться вечно. Но революция 2014 года подорвала позиции существующей системы. Кремль – соседняя смесь стационарного и гастролирующего бандита (того, который зарабатывает разбоями и воровством у других) – решил воспользоваться ситуацией и забрать у кровоточащей страны кусочек желаемого. Результат – тысячи жертв необъявленной войны. Но в начале весны,  после побега Януковича, Кремлю казалось, что простой призыв к федерализации Украины обеспечит России успех на юго-востоке. Это возымело эффект именно в тех регионах, где власть Киева была особо слаба.

Новое правительство, побаиваясь, что вирус сепаратизма на лозунгах федерализации может распространиться дальше по стране,  вывесило на свои знамена идеею децентрализации. Сначала данное направление курировал нынешний глава ВР Владимир Гройсман. Во втором правительстве Арсения Яценюка на пост профильного вице-премьера и по совместительству Министра  регионального развития, строительства и ЖКХ назначен Геннадий Зубко.

Тесная связь Гройсмана с Президентом общеизвестна. Касательно Зубко, на последних президентских выборах он руководил Житомирским областным штабом Петра Порошенко. Таким образом, оба назначения дают причины предполагать, что направление децентрализации курируется из Администрации Президента.

На днях Петр Порошенко подписал Указ «О стратегии устойчивого развития «Украина - 2020». Вся программа состоит из 62-х реформ. Приоритетными были определены 8 реформ, среди которых нашлось место и для децентрализации власти.

27 июня прошлого года президент Порошенко зарегистрировал в Парламенте законопроект об изменениях к Конституции. В октябре документ был одобрен  Венецианской комиссией. Но конституционный процесс, как известно, дело не быстрое. По прогнозам спикера ВР Гройсмана, окончательное закрепление децентрализации в Основном законе можно ожидать не раньше октября 2015-го.

Вся власть советам

Одним из основных показателей глубины децентрализации является реформирование исполнительной вертикали власти, которую в Украине представляют областные и районные госадминистрации. Как и Кравчук на заре независимости, Порошенко предлагает возобновить институт представителей президента на местах. Обязанности глав местных представительств будут заключаться в следующем:

1. надзор над соответствием актов органов местного самоуправления Контитуции и законам Украины;
2. координация работы государственных инспекций на местном уровне;
3. исполнение функций территориальных органов центральной исполнительной власти.

При этом подготовка и выполнение областных и районных бюджетов выводится из компетенции государственных администраций. Функции исполнительной власти на местах отойдут к исполнительным комитетам народных советов, которые по замыслу возглавят главы советов.

Также предлагается законодательно сократить количество местных депутатов со 150 до 50 тыс. Депутаты отмечают, что это уменьшит растрату бюджетных средств и улучшит работу депутатов местных советов. Но бюджетные средства это не сэкономит, ведь по закону работа в местном самоуправлении является бесплатной. При этом остается вопрос – по каким правилам будут проводить местные выборы в октябре. Изберут ли украинцы 150 тыс. депутатов или втрое меньше? Инициативу уменьшения числа депутатского корпуса в областях и районах можно рассматривать как подготовку законодательной базы страны к соответствующим изменениям в Основном Законе. Ведь уменьшение депутатского корпуса обласних и районних рад не может происходить без укрупнения административных единиц внутри областей.

Законопроект Порошенко  «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)»  предполагает сохранение существующей трехуровневой системы административного деления. При этом области станут называться регионами. Районы останутся сами собой, а вот ныне существующий перечень административных единиц нижнего уровня «города, районы в городах, поселки и села» заменят громады (общины).  Согласно материалам, представленным на сайте Минрегионразвития, планируется уменьшить количество  районов до 100 (сейчас их 490), а территориальных громад (общин) с 31 тыс. до 1,8 тыс. Последняя попытка провести подобную административно-территориальную реформу была предпринята властью Януковича в 2012 году.

Смогут ли такие изменения заручиться поддержкой необходимого конституционного большинства в стенах Верховной Рады – тот еще вопрос. Текст коалиционного соглашения предусматривает: «Внести изменения в Конституцию Украины, которые обеспечат правовую основу для одобрения ряда законодательных актов, необходимых для реализации реформы местного самоуправления и территориальной организации власти» на протяжении 2015 года. И хотя официальное количество коалициантов превышает необходимую отметку в 300 голосов, в состав парламентского большинства входит немало мажоритарщиков, ощущающих более тесную связь  с народом. Сегодня на местах возникает немало вопросов, связанных с проблемами бюджетной децентрализации. Что уж говорить о более сложном и комплексном процессе ломки существующего административного деления внутри каждой из областей. Ребром встанет и вопрос новой «нарезки» избирательных округов, которые сегодня формируются с привязкой к районам. Поэтому пока в АП не решатся спилить острые углы реформы, «мажоритарная» часть коалиции вряд ли поддержит нужный законопроект.

Спасение утопающих дело рук самих утопающих

Свою лепту в «борьбу» с ценрализацией в управлении государством внес и Кабмин. 18 июня 2014 года было принято распоряжение КМУ «Об утверждении плана мероприятий по реализации Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине». Документ предполагает внесение изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Украины в части децентрализации финансов, укрепления материальной и финансовой  самостоятельности местного самоуправления. Эти изменения были приняты вместе с Бюджетом на 2015 год.

Последствием децентрализации бюджетных отношений станет усиление отвественности местных распорядителей государственных средств. Так, на региональный и местный уровень передается обеспечение заведений образовательной, спортивной и медицинской сфер. Но где взять средства в условиях, когда местные бюджеты половины сельских и территориальных громад дотационные более, чем на 70%? Правительство предусмотрело механизм компенсации в расширении доходной базы местных бюджетов путем передачи части налогов на места. Конечно, это не выровняет баланс на счетах местных властей, поэтому сохраняется компенсаторная базовая дотация из центрального бюджета. И все же в условиях углубления экономического кризиса вопрос о размере и эффективности таких государственных возмещений остается открытым. По подсчетам представителей Ассоциации городов Украины даже в условиях централизации бюджетного процесса ежегодно недофинансирование только делегированных полномочий составляет 18-20 млрд. грн.

В случае сокращения субвенций в рамках политики регионального развития возникает опасность углубления диспропорций экономического и социального развития украинских областей. Также «бюджетный федерализм» в украинских реалиях может привести к разбалансировке всей системы бюджетообразования, поскольку будет провоцировать закладку в местные бюджеты заранее нереальных затрат.

Замысел властей заключается в том, чтобы сбросить со своих плеч дополнительное бремя местных бюджетов. В правительстве уверяют, что минимизация фискального и управленческого давления центра будут стимулировать регионы к экономической активности и, соответственно, росту поступлений в местные бюджеты. По подсчетам чиновников КМУ рост ресурса местных бюджетов в 2015 году составит более 30 млрд. грн. Также планируется предусмотреть упрощение процедуры предоставления местных гарантий и осуществление заимствований от международных финансовых организаций. По сути, расчёт делается на инициативность и изворотливость местных чиновников. Вот только найдется ли среди их числа достаточно «великих комбинаторов», способных придумать, как Васюки превратить в Нью-Москву… 

Земля – крестьянам

Важным остается и вопрос земельных ресурсов. По-настоящему независимая территориальная община должна владеть собственной материальной базой. Основной её частью является именно земля. Самое главное – ни одного участка земли в коммунальную собственность общины не получили. Для того, чтобы реализовать данные цели, необходимо пройти громоздкую, напрочь забюрократизированную процедуру разграничения земель государственной и коммунальной собственности. До этого совет распоряжается землями не как собственник, а как временный распорядитель. Компетенция советов ограничивается территориями населённых пунктов, которые составляют 12% территории государства. Не «клеится» как-то с Конституцией, где указано, что органы местного самоуправления управляют коммунальным, а не государственным имуществом.  Земли же за пределами населенных пунктов перешли в ведение органов исполнительной власти – Кабмина, районных и областных госадминистраций. Власть снова запуталась в пучине тяжб и неразберих. Ведь четко прописанных полномочий, которые менялись Верховной Радой на протяжении 8 лет, между указанными органами нет.

Масло в огонь подлила передача большинства функций Госагенству земельных ресурсов. Таким образом, власть обещала спасти государственные земли от «дерибана», взяв его под свой контроль. Агентству, если честно, крайне наплевать на общины, у него свои заботы. Кроме того, даже банальное оформление земли заставляет гражданина ехать в Киев или областной центр, а не решать вопросы на месте. Для решения проблемы депутатами было предложено три законопроекта:

1. "О некоторых мерах по усилению роли территориальных общин в управлении земельными ресурсами";
2. "О внесении изменений в некоторые законодательные акты по расширению полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений";
3. "О внесении изменений в Земельный кодекс относительно порядка распоряжения землями государственной собственности".

Между первым и вторым законопроектами существует определенная разница: первый позволил бы передать государственные земли за пределами населенных пунктов в коммунальную собственность, второй – предоставить советам данные земли в распоряжение, оставляя их за государством. Предоставленные в распоряжение земли, предназначаются для сельскохозяйственных, водных и дачных работ. А вот первый законопроект оставляет за государством лишь земли, нужные для реализации функций обороны, строительства учреждений, предприятий и т.д. Третий же закон позволяет ограничить полномочия Госземагенства и передать сельскохозяйственные земли райгосадминистрациям.

Парадоксально, что в большинстве развитых стран, на которые старается равняться Украина, давно реализовали децентрализацию, оставив за «центром» национальную оборону, макроэкономическую политику, денежно-кредитную сферу, судебную систему и управление транспортными коммуникациями государственного значения.

Украинские реформаторы пытаются следовать примеру административного реформирования в Польше и других странах Восточной Европы.

Децентрализация должна создать такой механизм, который позволял бы решить все важные вопросы на местах при активном участии жителей общин, исключая чрезмерное участие органов власти, а также выклянчивание денег у Киева. Остается под большим вопросом решение гуманитарных проблем. Ведь они были первопричиной тех региональных проблем, которые мы наблюдаем сегодня. Сохранение языковых, культурных, исторических и духовных традиций регионов позволило бы максимально сгладить конфликтные ситуации между теми же Востоком и Западом Украины.

Мнения экспертов по вопросу самые разные.

Директор Института глобальных стратегий Вадим Карасев считает, что шансы улучшить ситуацию есть, но опоздание может стать катастрофическим.

"Сейчас мы находимся между распадом и глубоким переформатированием страны. О глубокой децентрализации можно было говорить полгода назад. Сегодня уже поздно: мы имеем новую географически-электоральную реальность в стране", – высказался эксперт.

В более красочном цвете видит ситуацию директор Фонда "Украинская политика" Кость Бондаренко, который уверен, что изменения в Конституции запустят первые шаги и смогут улучшить ситуацию.