Земельная реформа: мораторий

Примечание редакции. Публикуем продолжение интересного материала от VoxUkraine о самых провальных экономических решениях украинского правительства за последние 25 лет. Сегодня речь пойдёт о земельной реформе, точнее о введённом ещё в 2001 году и существующем доныне моратории на продажу населением своих земельных паёв. С предыдущими частями материала можно ознакомиться здесь, здесь, здесь, здесь и здесь.

Мораторий на продажу сельхозземли — не только экономически вредное решение, из-за которого экономика страны недополучила 40–50 млрд долларов, но и вопиющий случай нарушения государством прав собственности собственных граждан. 7 миллионов украинских граждан уже 16 лет не могут распоряжаться собственной землёй.

18 января 2001 года парламент Украины проголосовал за введение временного моратория на продажу населением своих земельных паёв. Этот шаг планировался как временная мера, которая защитит украинский рынок от скопления земли в руках узкого круга лендлордов. Однако «временность» длится уже почти 16 лет. Мораторий мешает развитию агросектора, созданию цивилизованного земельного рынка, связанного с ним кредитования и долгосрочных инвестиций в развитие отрасли.

Земля. Начало

Кабинет Министров Украины сделал первую попытку запустить рынок земли ещё в 1993 году, приняв резолюцию «О государственных налогах». Вводилась переменная ставка налога на продажу земли в зависимости от времени, в течение которого её культивировал владелец. Если земля продаётся в течение года после приватизации, продавец платит 80% от цены контракта; если же земля продаётся через 6 лет, то налог на продажу уменьшается до 5%. Реформа так и не была реализована из-за сильной оппозиции в Верховной Раде.

Следующую попытку запустить рынок земли правительство сделало в октябре 1996 года, когда Кабмин направил в парламент новый проект Земельного кодекса. Тогда, как и сейчас, запуск рынка земли был условием для продолжения программы международной помощи Украине. Но, несмотря на давление со стороны Всемирного банка и МВФ, в марте 1997 года проект был отклонён Радой.
Правительство и президент пошли другим путём и в 1998–1999 годах всё же начали землю разгосударствлять. Порядок раздела и передачи земли урегулировал Указ Президента № 720 от 08.08.1995 «О порядке деления земель, переданных в коллективную собственность сельскохозяйственным предприятиям и организациям». Колхозная и совхозная земля распаёвывалась и передавалась в собственность «членам коллективного с/х предприятия, с/х кооператива, с/х акционерного общества, в том числе пенсионерам, которые ранее работали в нём» (ч. 2 Указа № 720). Именно в этот период землю начали продавать. Существовал относительно свободный рынок земли недолго — до 2001 года.

В январе 2001 года внефракционный депутат, экс-глава Винницкой ОГА Анатолий Матвиенко (сегодня — народный депутат от партии БПП) предложил своим коллегам в парламенте ввести временный мораторий на продажу земли. Сразу после рождественских праздников без обсуждений в сессионном зале депутаты поддержали его инициативу, приняв 18 января Закон «О соглашениях относительно отчуждения земельной доли (пая)». Больше всего голосов за закон отдали представители Коммунистической партии (106 за) и группы «Возрождение регионов» (будущая Партия регионов) (29 голосов «за»). «Землю раздавали пайщикам, и (народные депутаты) боялись, что богатые люди будут её скупать, чего, конечно, действительно нельзя было исключить», — говорит эксперт по вопросам агросектора Олег Нивьевский. Как коротко объяснила суть документа во время голосования председатель профильного Комитета ВРУ по вопросам аграрной политики Екатерина Ващук, мораторий был «до принятия Земельного кодекса Украины запретить движение земельных паёв».

Семикратный мораторий

Проект Земельного кодекса был подан правительством Виктора Ющенко на рассмотрение Рады в октябре 2001 года и депутаты даже проголосовали за него.
Этот документ «фактически создавал предпосылки реализации третьего этапа реформы — создание эффективного рынка земли», — отмечает экономист Анатолий Гальчинский в своей книге «Записки советника Президента: Десять лет с Леонидом Кучмой».

Но были нюансы… При рассмотрении законопроекта в парламенте тот же Комитет по вопросам аграрной политики под руководством Ващук внёс правки, которые не просто оставили мораторий в действии сначала до 2003-го, а затем — до 2005 года, но и распространили его действие на все земли с/х назначения.

То, что предполагалось как временная мера, стало фактически постоянной нормой для страны.

В первый раз действие моратория продлили на два года (до января 2007-го) в октябре 2004 г. За соответствующее решение голосовали коммунисты и социалисты, а также «Наша Украина». Решение о продлении моратория поддержал даже лидер «Нашей Украины», новоизбранный президент Виктор Ющенко.

Второй раз — в конце 2006 года — за продление моратория, кроме «левых», проголосовали крупнейшие парламентские партии того времени — БЮТ и Партия регионов. На этот раз Ющенко уже наложил вето, однако парламент смог его преодолеть. После этого мораторий продолжали ещё пять раз: в 2008, 2010, 2011, 2012 и 2015 годах. В последний раз его продлили до 1 января 2017 года.

Неуловимый законопроект

Сегодня из-за действия моратория 96% с/х земли находятся вне рынка. Больше всего её у пайщиков — около 68%.

Будет ли действие моратория продлено осенью 2016-го? Это не главное. Согласно Земельному кодексу Украины, для снятия моратория недостаточно просто не накладывать его снова. Предпосылкой для снятия моратория является вступление в силу закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Этот закон должен создать «порядок реализации прав граждан и юридических лиц на земельную долю (пай)».

Но за 16 лет с момента введения моратория такой законопроект так и не был принят Верховной Радой. Дальше всех зашёл проект «О рынке земель» депутата от Партии регионов Григория Калетника. В 2011 году проект даже прошёл первое чтение в Раде, но дальше дело не пошло.

Согласно последнему закону о моратории, Кабмин до 1 марта 2016 года должен был подать на рассмотрение Рады проект Закона Украины об обороте земель. Этого до сих пор не произошло (хотя соответствующий законопроект ещё в 2013 году был разработан Государственной службой по вопросам геодезии, картографии и кадастра).

Почему народные депутаты и правительство настойчиво игнорируют вопрос создания земельного рынка?

Электорально неприглядный

Одна из главных причин — неприятие в обществе идеи рынка земли, считает заместитель главы Земельного союза Украины Андрей Мартын. Власть в своей риторике и действиях просто использует электоральные настроения большинства граждан.

«Никаких решений о моратории не может быть, пока мы не поймём все нюансы обращения с землей. Иначе это будет очень ужасная ситуация».

Владимир Гройсман

премьер-министр Украины, июнь 2016-го

Пока четыре президента и депутаты шести созывов 16 лет размышляют о необходимости снятия (неснятия) моратория на продажу земли, Украина потеряла (и продолжает терять) колоссальные возможности для развития экономики, повышения эффективности собственного агросектора и благосостояния сельских жителей.

Цена моратория

Во-первых, смысл запрета оборота земли — чтобы обладатели финансовых ресурсов не скупили землю — давно утерян. Простой поиск в Google позволяет найти массу комментариев юристов о том, как законно можно обойти мораторий и приобрести землю с/х назначения.

Во-вторых, владельцы земли вынуждены сдавать её в аренду в 5–11 раз дешевле справедливой стоимости.

Сейчас оборот земли существует главным образом на правах арендных отношений. По подсчётам экспертов агросектора Олега Нивьевского и Дениса Низалова, стоимость аренды земли с/х назначения в Украине более чем в 10 раз ниже, чем могла бы быть, если бы были устранены искажения на рынках земли и других факторов производства — такие, как плохой доступ к капиталу, мораторий на продажу земли, дробление земельной собственности. Кроме того, от возможности свободно распоряжаться землей выиграли бы не только те, кто при желании продал бы свой пай, но и те, кто его сохранил.

В частности, исследователи подсчитали, что около 60% сельскохозяйственной земли в пользовании обрабатываются арендаторами, которые взяли землю в аренду у владельцев паёв. Средний арендный платёж в 2015 году составил 37 долларов. В то же время, если бы рынки и факторы производства работали нормально, стоимость аренды составляла бы 455 дол./га, то есть в 11 раз больше.

В-третьих, без запуска официального рынка земли не стоит рассчитывать на долгосрочные инвестиции в аграрный сектор. «Сейчас они не осуществляются из-за неуверенности в завтрашнем дне», — говорит Сергей Зузак, директор по развитию бизнеса SCM (отвечает в том числе за развитие аграрного бизнеса группы). В качестве примера Зузак приводит создание поливных систем, которые требуют очень долгосрочных инвестиций, но способны дать новый толчок развитию сельского хозяйства в Украине и значительно повысить урожайность земли.

Четвёртый эффект — это значительное ограничение доступа аграриев к кредитным ресурсам, пишут Денис Низалов, Екатерина Ивинская, Сергей Кубах и Олег Нивьевский в своей статье «Мораторий на землю для "чайников" и не только».

Создание рынка земли сразу же запустит использование земли в качестве залогового имущества. «Появление земли в качестве залога развяжет руки банкам и даст новый мощный толчок для кредитования», — считает Зузак. По его подсчётам, даже если земля будет продаваться с дисконтом (из-за близости к АТО или району Полесья, засушливости территорий и т. д.), например, в 50% и при этом будет торговаться по настоящей стоимости в 300 долларов за гектар (что считается пессимистичной оценкой), минимальный объём качественного залогового имущества составит около 9–10 млрд долларов. С помощью кредитования эти деньги будут запущены в экономику, причём с учётом банковских мультипликаторов положительное влияние на экономику будет в разы выше.

«Важно также и то, что запуск рынка земли даст возможность мелким и средним фермерам получить кредитование под залог земли и благодаря ему улучшить качество оборудования и техники, тем самым увеличив эффективность своего производства».

Сергей Зузак

директор по развитию бизнеса SCM

По подсчётам Андрея Мартына, в результате действия моратория и невозможности использовать землю как залог экономика Украины уже недополучила 40–50 млрд долларов.

Пятый негативный эффект от действия моратория — сдерживание развития сельской местности и сельского хозяйства, поскольку он препятствует перераспределению земельных ресурсов от менее эффективных собственников к более эффективным собственникам и производителям и снижает цену аренды и доходы владельцев.

Наконец, в действии моратория есть очень важный нравственно-социальный вопрос. Владельцы паёв не имеют возможности эффективно воспользоваться своей землей: цена аренды катастрофически занижена, а продать её они не могут. И более 1 млн украинцев уже не смогут никогда. По подсчётам проекта «Цена государства», сейчас 1,6 млн владельцев паёв — или 23% от всех собственников — это люди старше 70 лет. А с момента введения первого моратория умерло уже около 1 млн владельцев паёв. Они так и не успели воспользоваться своей собственностью: не оставили наследников, или же наследники не оформили свои права из-за дороговизны процедуры наследования.

Продолжение следует.

Авторы: Дарья Марчак, Николай Мягкий, Александр Ярощук, при участии Любомира Романива и Анны Гусак.

Источник: VoxUkraine.