Какие правила авиаперевозок нужны Украине?

В ноябре Государственная авиационная служба Украины (ГАС) утвердила новый Порядок предоставления и аннулирования прав на эксплуатацию воздушных линий. Документ устанавливает ряд ограничений на пути развития конкурентных отношений в секторе пассажирских авиаперевозок.

Во-первых, право на получение разрешений теряют те компании, в структуре собственности которых свыше половины акций находится не в руках украинского государства и не в распоряжении того или иного гражданина Украины. Данное положение полностью противоречит нормам, установленным в Европейском Союзе: на рубеже 1980-х и 1990-х годов в ЕС была осуществлена глубокая либерализация рынка авиаперевозок, благодаря чему сегодня у компаний, находящихся под юрисдикцией какого-либо из государств-членов организации, есть возможность осуществлять рейсы между любыми двумя аэропортами Старого Света. Хотя Украина только начинает двигаться по пути общеевропейской интеграции, стране было бы выгодно заключить с ЕС соглашение о едином авиационном пространстве. Договор об открытом небе позволил бы гармонизировать законодательство в области безопасности полетов и управления воздушным движением и при этом предоставил бы украинским и европейским компаниям возможность беспрепятственно работать на территории Украины и ЕС.

Во-вторых, внедряется шкала оценки авиакомпаний, которая учитывает количество ранее перевезенных пассажиров, размер флота и персонала, а также сумму уплаченных налогов. Применение данных критериев для предоставления новых маршрутов приведет к получению крупными перевозчиками явных преимуществ. Ситуация усугубляется тем, что право на осуществление международных рейсов получат только те компании, которые в течение первого года работы будут выполнять перелеты внутри страны. В условиях снижения объема украинского рыка авиаперевозок и потери отраслью значимых внутренних направлений (Киев-Донецк и Киев-Симферополь) реализация этой нормы с высокой вероятностью приведет к банкротству компаний еще до истечения указанного срока. Однако даже те игроки рынка, которые все же получат доступ к международным маршрутам, будут ограничены в совершении полетов за рубеж: их количество станет напрямую зависеть от числа рейсов в украинские аэропорты с пассажиропотоком более 100 тысяч человек (коэффициент 1 к 15) и менее 100 тысяч человек (коэффициент 1 к 30).

В-третьих, компания, желающая осуществлять чартерные рейсы на каком-либо направлении, должна будет получить разрешение со стороны того украинского перевозчика, который обслуживает данный маршрут на постоянной основе. Внедрение этой нормы будет ограничивать вход на рынок новых компаний, поскольку у действующих перевозчиков вряд ли возникнет желание благоволить своим собственным конкурентам. Увеличению количества представленных на рынке компаний не будет способствовать и получение Государственной авиационной службой права на то, чтобы оставлять заявку того или иного перевозчика нерассмотренной без объяснения причин, тогда как раньше комиссия по распределению направлений, находившаяся в ведении Министерства инфраструктуры, должна была либо разрешать выполнять полеты, либо мотивированно в этом отказывать. Наконец, сомнения вызывает и обоснованность исключения из документа таких важных требований к компаниям, как отсутствие задолженности перед аэропортами, обеспечение должного качества обслуживания на борту и способность отправления рейсов без задержек.

Новые правила авиаперевозок вызвали негативную реакцию со стороны многих игроков рынка. Так, компания «Wizz Air» объявила о возможном сворачивании своего бизнеса в Украине. Недовольство со стороны ряда других перевозчиков вынудило ГАС приостановить вступление данного документа в силу и инициировать слушания с участием всех заинтересованных сторон. Время покажет, будет ли согласован иной порядок авиационных назначений. Пока же есть серьезные основания утверждать, что причиной, подтолкнувшей Госавиаслужбу к принятию скандального документа, стал финансовый кризис компании «Международные авиалинии Украины», вызванный общим спадом в отрасли. С января по октябрь 2014 года пассажиропоток в аэропортах страны снизился на 21,3% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Наличие долгов перед аэропортом «Борисполь» (145 млн. грн.) и блокировка гривневых счетов в банке «Финансы и кредит» заставили руководство «МАУ» обратиться к премьеру Арсению Яценюку с просьбой о предоставлении стабилизационного займа в размере 100 млн. долларов.

В условиях острого дефицита бюджетных средств Кабинет министров не нашел иного способа поддержки компании, кроме как предоставления ей косвенных преференций. Однако целесообразность предложенных Государственной авиационной службой мер находится под большим вопросом. Их реализация приведет к серьезному ограничению конкурентного поля на рынке авиаперевозчиков и, как следствие, к росту цен, что, как и на любом другом рынке, негативно скажется на положении потребителей, в данном случае – пассажиров. Еще не представленные на рынке компании не смогут работать с прибылью, поскольку в первый год своего существования вынуждены будут осуществлять рейсы на убыточном внутреннем рынке. Мелкие и средние компании будут проигрывать в конкурсах на получение международных рейсов, так как по количеству перелетов и численности флота и персонала они существенно уступают более крупным игрокам. Наконец, вынужденный уход с рынка ряда перевозчиков приведет к снижению налоговых отчислений, что не добавит устойчивости государственным финансам Украины.

В целом, предложенный ГАС способ решения проблем «Международных авиалиний Украины» по своей стилистике напоминает запрет частным добывающим компаниям продавать голубое топливо промышленным предприятиям, наложенный Кабинетом министров для преодоления финансовых затруднений «Нафтогаза». Точно так же, как и в газовой промышленности, путь к разрешению кризиса в секторе гражданской авиации лежит через создание конкурентного рынка, вход на который был бы открыт для любых перевозчиков из Украины и государств ЕС, способных обеспечить высокие стандарты безопасности. Получение права на осуществление международных рейсов не должно быть привязано к обязательному выполнению той или иной компанией перелетов внутри страны, а также не должно зависеть от количества имеющихся в ее распоряжении самолетов и числа перевезенных ей пассажиров. Нормы, устанавливающие лимиты на обязательное владение украинским государством или украинскими гражданами доли в собственности компаний-перевозчиков, должны быть отменены.

Украина могла бы последовать примеру США, где три с половиной десятилетия назад была реализована радикальная реформа гражданских авиаперевозок. Начиная с 1938 года, эта отрасль регулировалась Советом по гражданской авиации, в компетенцию которого входило открытие воздушных маршрутов и их закрепление за теми или иными компаниями, сертификация новых перевозчиков и установление используемых ими тарифов, контроль слияний и поглощений между участниками рынка, а также осуществление финансового мониторинга их деятельности. Эффективному регулированию отрасли препятствовал динамичный рост объемов пассажиропотока – с 40 млн. человек в середине 1950-х годов до 100 млн. человек в середине 1960-х и 200 млн. человек в середине 1970-х. В 1969 году Совет ввел мораторий на прием заявок на новые маршруты, который действовал в течение пяти последующих лет. Одновременно с этим Совет блокировал снижение тарифов и выход на рынок новых игроков. В 1976 году Комиссия Конгресса под руководством Эдварда Кеннеди выпустила доклад с критикой авиационного регулятора.

В нем, в частности, указывалось на большую величину тарифов и их недоступность для широких слоев населения, низкую загруженность авиарейсов, составлявшую в среднем лишь 55%, и сдерживание Советом конкуренции в отрасли. Признание неэффективности действовавшей системы регулирования авиаперевозок стало отправной точкой ее полномасштабной либерализации, осуществленной президентом Картером в октябре 1978 года. В основу реформы легло дерегулирование тарифов перевозчиков, введение свободного порядка входа и выхода на рынок авиакомпаний, снятие барьеров на заключение сделок по слиянию и поглощению, отказ от установления стандартов в сфере обслуживания пассажиров, а также ликвидация института сертификации воздушных маршрутов. В 1984 году Совет по гражданской авиации был полностью упразднен. В компетенцию созданной вместо него Федеральной службы по гражданской авиации стала входить только разработка и обеспечение стандартов безопасности перелетов. Инфраструктура систем диспетчерского контроля воздушного сообщения также осталась в ведении государства.

Реформа привела к серьезному повышению эффективности отрасли. Об этом свидетельствуют следующие несколько фактов. В период с 1978 по 1997 год стоимость одной мили полета пассажироместа, рассчитанная в долларах 1982 года, снизилась с 12,27 центов до 7,92 центов; то есть цена билета в реальном выражении упала почти на 40%. Одновременно с этим существенно выросла безопасность: если в 1939-1978 годах количество аварий на 1 млн. пассажиро-миль составляло 0,0135, то в 1978-1997 годах этот показатель снизился до отметки в 0,0009; для двух указанных периодов времени характерны различные показатели среднегодового числа авиакатастроф – 6,0 (1939-1978) и 3,5 (1978-1997). В течение двух послереформенных десятилетий значительно вырос пассажирооборот (с 250 млн. человек до 600 млн. человек), а также число рейсов (с 5 млн. до 8,2 млн.) и количество полетных миль (с 2,5 млрд. до 5,7 млрд.). Повышение конкуренции привело к банкротству бывших флагманов индустрии, в частности, компаний «Eastern Airlines», «TWA» и «Pan American», что не помешало ее успешной реструктуризации.

Какой урок может извлечь Украина из американского опыта? Кардинальное реформирование отрасли авиаперевозок, предполагающее снятие барьеров на вход и выход компаний с рынка, позволит сделать сектор гражданской авиации не только рентабельным для его основных игроков, но и безопасным для его потребителей. Разработка и мониторинг соблюдения технических стандартов с целью минимизации количества происшествий – единственная функция, которую должен выполнять государственный регулятор в сфере воздушного транспорта, все остальное рынок может взять на себя. Безусловно, глубокая реструктуризация несет в себе потенциальную угрозу для некоторых крупных перевозчиков, которым будет трудно выдержать переходный период без получения субвенций от правительства. Однако предоставление дополнительных возможностей для мелких и средних авиакомпаний из Украины и стран ЕС позволит сделать отрасль сильней. Конечными же бенефициарами преобразований окажутся пассажиры, которые смогут пользоваться услугами авиакомпаний без риска для жизни и по приемлемым ценам.

Кирилл Родионов

http://youtu.be/jvCuiv37TqY