Сырьевая история

К сожалению, дебаты эти застревают на конфликте экономических приоритетов, хотя обсуждать следует стратегию, и говорить надо не о том, отменять или нет нефтяной запрет от 1975 года, а о том, как это сделать. Другие страны-экспортеры нефти используют этот энергоресурс для продвижения своих национальных интересов, и Соединенные Штаты вполне могли бы сделать то же самое. Не нарушая принципы свободного рынка, мы можем превратить свой статус энергетической сверхдержавы в стратегическое преимущество, помогая друзьям и оказывая давление на врагов, и таким образом, возрождая американское лидерство во всем мире.

Спустя два года после экономического кризиса, вызванного отчасти нефтяным эмбарго арабских стран в 1973-1974 годах, конгресс принял закон об энергетической политике и энергосбережении (EPCA). Он предписывал президенту Джеральду Форду издать директиву, запрещающую экспорт сырой нефти, которая добывается в США. В то время это казалось разумным, хотя и несколько радикальным ответом на существенный рост нефтяных цен и на мощнейшее увеличение спроса, которое едва не погубило американскую нефтяную промышленность (это было до завершения строительства трубопровода на Аляске). Это также соответствовало историческому прецеденту. Конгресс и администрация Форда знали о решении правительства Эйзенхауэра от 1957 года, которое подумало, что будет экономичнее и разумнее с точки зрения стратегии покупать дешевую на тот момент нефть за границей, а собственную нефть оставить в недрах в качестве стратегического запаса. В 1975 году Соединенные Штаты считали, что им надо оставлять у себя всю выкачиваемую нефть до капли, особенно в связи со снижением нефтедобычи в США до десяти миллионов баррелей в день, когда надежд на рост не было даже в отдаленной перспективе. Даже при наличии месторождения Прадхо-Бей на Аляске нефтедобыча в стране к 2000 году снизилась до пяти с небольшим миллионов баррелей в день, что составляло четверть ежедневного объема потребления.

Затем произошла сланцевая революция, которую еще называют технологией добычи методом гидроразрыва пласта (ГРП). В период с 2007 по 2012 годы использование данной технологии привело к 18-кратному увеличению добычи высококачественной сланцевой нефти. Добыча нефти в США сегодня снова выходит на уровень десять миллионов баррелей в день, хотя спрос в стране сначала упал, а затем выровнялся. В результате у нас сегодня больше нефти, чем мы в состоянии переработать у себя в стране, а нефтедобывающие компании пытаются найти способы обойти экспортный запрет 1975 года, добиваясь нормативных исключений, какое было сделано для газоконденсата.

Сланцевая нефть — более легкая, а значит, более вязкая и малосернистая. В переводе с нефтяного новояза это означает, что в ней меньше содержание серы, а поэтому ее проще и дешевле перерабатывать. Это тот продукт, на который существует большой спрос на нефтеперерабатывающих заводах Азии и Европы. Между тем, НПЗ в нашей стране в основном предназначены для переработки более тяжелой нефти из Мексики, Канады и Южной Америки. Американские предприятия могут перерабатывать сланцевую нефть, но лишь со значительным снижением эффективности. А это значит, что они требуют значительной скидки у поставщиков. Получается, что сланцевая нефть как будто специально предназначена для экспорта, а не для внутреннего потребления.

По этой причине сенатор от Аляски Лиза Мерковски (Lisa Murkowski) недавно представила на рассмотрение законопроект S.1312, который предусматривает снятие запрета на экспорт сырой нефти. У него почти дюжина соавторов, включая шестерых председателей комитетов. Неудивительно, что Американский институт нефти активно поддержал данную инициативу, дав прогноз о том, что расширение экспортного рынка даст дополнительно полмиллиона баррелей в день для удовлетворения мирового спроса, а также напрямую и косвенно создаст целых 300 тысяч рабочих мест.

Среди сторонников отмены запрета — министр энергетики из кабинета Обамы Эрнест Мониц (Ernest Moniz), бывший директор Национального экономического совета Лоуренс Саммерс (Lawrence Summers) и бывший заместитель министра обороны по политическим вопросам Мишель Флурной (Michele Flournoy). Тем не менее, сопротивление остается отчаянным благодаря усилиям весьма необычной коалиции в составе экологов, нефтепереработчиков и националистически настроенных сторонников протекционизма, которые обеспокоены тем, что отмена запрета приведет к повышению цен на бензин, и все наши преимущества от сланцевых энергоресурсов будут утрачены.

Говорит директор энергетической программы некоммерческой организации по защите прав потребителей Public Citizen Тайлер Слокам (Tyler Slocum): «Нефтепроизводители отправляются за океан в погоне за более высокими ценами, которых нет дома, и поэтому внутренняя добыча будет истощаться, а затраты будут увеличиваться». Такие доводы кажутся неотразимыми с точки зрения спроса-предложения, но здесь игнорируется то обстоятельство, что на нефтяном рынке существует глобальная интеграция. Благодаря ей экспорт нефти за пределы США увеличит объемы предложения в мире, и цены поползут вниз. Многочисленные исследования, в том числе, проведенные по заказу Института Брукингса хьюстонской аналитической фирмой IHS Cambridge Associates и NERA Economic Consulting, говорят о том, что американский экспорт нефти приведет не к повышению, а к снижению цен на бензин.

Более конкретно, NERA дает прогноз о том, что даже если американские производители будут экспортировать два миллиона баррелей в день (это примерно четверть сегодняшнего объема добычи), снижение цен за первый год может составить 5-7 долларов за баррель. А в следующем десятилетии будут дальнейшие снижения. В докладе NERA звучит вывод о том, что падение цен на заправках составит 8-12 центов на галлон, даже если сокращение предложения по сланцевой нефти будет означать сближение цен марок West Texas Intermediate и Brent.

В этом-то и таится суть сопротивления нефтепереработчиков. Поскольку местные НПЗ не очень довольны сланцевой нефтью, добывающим компаниям приходится продавать ее со скидкой, и цена на нее становится примерно на 28 долларов ниже мировой. Отмена запрета уничтожит эту разницу, которая по сути дела является нерыночной субсидией, обеспечиваемой законом от 1975 года — ведь НПЗ могут покупать сланцевую нефть по низкой цене, а потом продавать ее в виде бензина на мировом рынке. (В отличие от нефти-сырца, ограничений на экспорт бензина не существует.) Этот рыночный перекос дает такую большую прибыль, что даже в третьем квартале 2014 года, когда цены на нефть непрерывно падали, нефтепереработчики все равно получали значительные доходы благодаря разнице в цене на нефть-сырец, которую они покупали у американских нефтедобывающих компаний, и на переработанную продукцию, которую они продавали, в том числе, за границу. Эксперты NERA приходят к выводу, что чистым результатом отмены запрета на экспорт станет «повышение эффективности системы нефтепереработки, поскольку американские НПЗ получат больше возможностей использовать нефть тех типов, для которых предназначены их перерабатывающие технологии». То есть, они смогут использовать более тяжелую нефть от американских нефтяных компаний, а также из Канады и других стран.

Третий и последний довод против отмены запрета от 1975 года макроэкономический. То энергетическое изобилие, которое дала нам сланцевая революция, быстро исчезнет, если мы начнем продавать излишки за границу. С данным аргументом связан страх перед тем, что в случае сохранения волатильности нефтяных цен американский потребитель попадет в клещи, если цены пойдут вверх, а производители будут и дальше поставлять слишком много сланцевой нефти за рубеж. С другой стороны, резкое падение цен вызовет сокращение разведки и добычи на сланцевых месторождениях, и наше изобилие будет подрублено на корню. Обосновывая свои утверждения, критики нефтяного экспорта указывают на то, какое негативное влияние недавнее снижение нефтяных цен оказало на новые инвестиции в сланцевую добычу, особенно со стороны малых и средних производителей.

В этом пессимистическом сценарии не учитывается тот факт, что технологии добычи на сланцевых месторождениях дали разрабатывающим их компаниям гораздо больше пространства для маневра в ответ на ценовые изменения, нежели обычным нефтяным фирмам. Теперь, когда цены падают, они могут быстро сократить добычу, а когда цены поднимаются, им легко и просто возобновить добычу в прежних объемах. Общим следствием такого нового подхода стала стабилизация мировых цен на нефть, в то время как другие технологии позволяют повышать эффективность добычи на действующих скважинах. Нефтяной аналитик Расти Брейзиэл (Rusty Braziel) недавно заявил, что даже при цене 35 долларов за баррель благодаря повышению эффективности буровых работ, снижению себестоимости добычи, а также повышенному вниманию к наиболее продуктивным нефтеносным районам значительная часть сланцевых нефтедобытчиков сможет обеспечить устойчивую добычу с учетом будущих потребностей. «Я просто не вижу причин для того, чтобы нажимать на тормоз», — добавляет Дэвид Кнапп (David Knapp) из Energy Intelligence.

Экспорт не только не угрожает сланцевому богатству, но и может предотвратить появление избытка в стране. Одна из альтернатив продаже нефти на НПЗ по сниженным ценам — создание резерва предложения. К концу 2015 года на рынке вполне может возникнуть затоваривание сланцевой нефтью, которое приведет к снижению прибылей даже у самых эффективных производителей. В этом случае они, а также соответствующие банки и прочие инвесторы все чаще будут приходить к выводу, что капиталовложения в сланцевый нефтяной бизнес убыточны. Обозреватель Wall Street Journal Холман Дженкинс-младший (Holman W. Jenkins Jr) даже предсказал, что сохранение запрета на нефтяной экспорт вообще подорвет сланцевый бум. В своей совокупности прошлогоднее снижение нефтяных цен и та скидка, с которой американские нефтяные компании вынуждены продавать свою продукцию НПЗ, отобьют у отрасли охоту вести новые поисково-разведочные работы и новую добычу. «Сейчас, когда мировые цены на нефть на 50% ниже прошлогоднего уровня, — отмечает Дженкинс, — разница между снизившимися мировыми ценами и еще больше упавшими внутренними ценами неизбежно представляет собой тот дифференциал, который разорит некоторых производителей».

Короче говоря, если не принять никаких мер по запрету от 1975 года, американский нефтяной фонтан может высохнуть. NERA в своем докладе от сентября 2014 года утверждает, что отмена запрета даст толчок нефтедобыче, убрав нормативные барьеры, которые искусственно занижают цены на сланцевую нефть и газовый конденсат, и в результате сводят к минимуму их добычу. «Если запрет на экспорт сырой нефти будет снят, вся добываемая в США нефть будет свободно конкурировать на мировом рынке, — делают вывод авторы доклада, — и получит цену, сопоставимую с мировыми». Тем самым, появятся надежды на новые инвестиции и на увеличение в будущем объемов нефтяной добычи.

В связи с этим доводы в пользу отмены запрета кажутся весьма основательными, а аргументы против либо имеют какую-то тайную подоплеку особых интересов, либо просто ошибочны. Теперь надо решить вопрос о том, как отменить запрет.

Как это часто бывает во время политических дебатов в Вашингтоне, политики разрываются между убедительными и разумными доводами в пользу изменения курса и страхом перед политическими последствиями, если они примут решение, и что-то пойдет не так. В случае полного снятия запрета их могут подвергнуть критике, даже если цены на заправках начнут расти совсем по другим причинам. Их также могут обвинить в том, что мотивом для отмены запрета стали интересы и прибыли ведущих нефтяных компаний США. Политики, и особенно республиканцы, по понятным причинам нервничают. Но с другой стороны, отказ от снятия запрета наносит вред интересам нации и энергетической безопасности, ослабляя те самые энергетические преимущества, которые хотят защитить сторонники запрета.

К счастью, в данном случае у конгресса есть способ получить и вершки, и корешки, то есть сохранить нефть, и продавать ее. Сторонники отмены запрета правы в том, что нам нужно новое направление в экспортной политике. Но это не означает, что мы откроем свой кран любому покупателю, готовому платить, включая Китай. Отмена запрета представляет не только благоприятную экономическую возможность, но и политическую.

С точки зрения нефтяной дипломатии, отправной точкой должна стать мысль о том, что экспорт нефти — некая форма международной торговли важнейшим стратегическим сырьем. Американское правительство проявляет осторожность, давая американским производителям разрешения на продажу стратегического сырья и товаров, от компьютеров до военной техники. Точно так же ему необязательно разрешать продавать нефть любому желающему ее купить. Вместо этого разумнее продавать нефть нашим зависящим от импорта друзьям и союзникам, как мы поступаем с современными американскими истребителями. В целенаправленной американской нефтяной дипломатии следует задействовать целую серию двусторонних торговых сделок с избранными странами, чтобы экспорт нефти шел к тем, кого мы хотим поддержать, а не к тем, кого мы не поддерживаем.

Конечно, сторонники свободной торговли упадут в обморок от такого подхода. Но многие эксперты из энергетической области от Дэниела Ергина (Daniel Yergin) до Томаса Буна Пикенса (Thomas Boone Pickens) расскажут вам, что мировой рынок нефти в любом случае не является свободным уже несколько десятилетий. После первого арабского нефтяного эмбарго в 1973-1974 годах страны-экспортеры нефти производят манипуляции с добычей, чтобы извлечь максимальные прибыли и отстоять свои национальные интересы. Удовлетворение мирового спроса — необходимый побочный продукт в достижении данных целей, а не какая-то альтруистская услуга миру. Пора и США точно так же воспользоваться своим новообретенным нефтяным богатством как инструментом «мягкой силы», чтобы получить стратегические преимущества, создав при этом дополнительные рабочие места и новые источники налоговых поступлений.

К счастью, в законе 1975 года есть механизмы, позволяющие сделать это, не отменяя полностью сам запрет. Так, конгресс может попросить президента дать указания Бюро промышленности и безопасности министерства торговли освободить от действия запрета наряду с газоконденсатом и сланцевую нефть. В таком случае союзники Америки типа Японии и Германии смогут подать заявки на импортные лицензии.

Есть и другой путь, предложенный ранее сенаторами Лизой Мерковски, Джоном Маккейном и прочими. Президент должен сделать ряд исключений, «принимая во внимание цель экспорта, класс продавца или покупателя, страну назначения и прочие необходимые обстоятельства и характеристики», как это указано в законе от 1975 года. Это позволит американским компаниям подавать заявки на экспорт в министерство торговли для их рассмотрения «по отдельности в каждом конкретном случае» в соответствии с разделом 754 правил экспортного управления, чье действие распространяется на дефицитные сырьевые товары, к которым американская сырая нефть явно не относится.

Но самым смелым со стороны конгресса шагом стало бы восстановление закона о контроле над экспортом от 1977 года, действие которого истекло в августе 2001 года. Президенты Буш и Обама с тех пор ежегодно продлевают его действие своими указами, но используется этот закон редко. Он давал президенту полномочия по контролю над экспортом в интересах национальной безопасности, а также право вводить экспортные лицензии на ряд товаров, например, на нефть. Безусловно, эти экспортные лицензии будут не бесплатными. Если возродить закон о контроле над экспортом, он даст президенту и министерству торговли полномочия вести переговоры и заключать двусторонние соглашения о нефтяном экспорте, по которым иностранное государство будет получать некий гарантированный объем поставок американской нефти-сырца, например, 300 тысяч баррелей в день по мировым рыночным ценам сроком на три года, в обмен на торговые льготы.

Последствия такого подхода для американского торгового баланса будут существенны. Стоит отметить, что благодаря сланцевой революции на долю нефтяного импорта в прошлом году пришлось менее 20% торгового дефицита США. Всего пять лет назад этот показатель был вдвое больше. Но торговый дефицит у нас по-прежнему огромен. В прошлом году американский экспорт увеличился на 2,9% по сравнению с 2013 годом, составив 2,345 триллиона долларов. Однако импорт в то же самое время вырос на 3,4%, и продолжает расти. Надо сказать, что в марте мы достигли самого высокого показателя дефицита торгового баланса за семь лет. Сделки по экспорту нефти не уничтожат этот дефицит, но они могут существенно уменьшить объемы дефицита в торговле с отдельными странами, в том числе, с нашими ближайшими союзниками.

Какие же страны могут стать подходящими кандидатами для таких двусторонних соглашений о нефтяных поставках? Конечно, одна из них — это Япония. Она занимает третье место в мире по объемам потребления нефти и является вторым в мире нетто-импортером. Кроме того, она стоит на четвертом месте по объемам товаров, поставляемых в США, которые включают буквально все, от машин и станков до электроники и медицинских приборов. В 2013 году Япония поставила в США товаров на 73 миллиарда долларов. Сегодня она на 100% зависит от импорта нефти. 83% приходит туда с Ближнего Востока, причем треть из этого количества из Саудовской Аравии. Японские НПЗ будут рады легкой американской нефти, и это позволит им снизить зависимость от все более неспокойного Ближнего Востока.

Надо сказать, что Япония стала одной из тех азиатских стран, которые уже воспользовались возможностью покупки газоконденсата (вторая страна — Южная Корея). В октябре 2014 года японская Cosmo Oil Company закупила почти 300 тысяч баррелей конденсата, а хьюстонская Enterprise подписала контракты с японскими трейдерами Mitsui & Co и Mitsubishi Corporation на поставку газового конденсата до конца 2014 года. Япония также изыскивает альтернативы в целях снижения своей зависимости от ближневосточной нефти. Не имея возможности выйти в полную силу на американский рынок, она от отчаяния обращается к России и покупает нефть из Восточной Сибири в объеме 300 тысяч баррелей в день. Двусторонняя торговая сделка с Соединенными Штатами практически сведет на нет потребность Японии в российской нефти, и это станет резким отпором Владимиру Путину, который все чаще занимается энергетическим вымогательством и рэкетом в Азии.

Еще один кандидат — Индия. В 2013 году она потратила на закупки нефти 144 миллиарда долларов, и это самая крупная статья импортных расходов Нью-Дели. За счет импорта она удовлетворяет 75% своих потребностей в нефти, и почти вся эта нефть поставляется из стран Персидского залива, в том числе, из Ирана. Как Япония хочет уменьшить свою зависимость от саудовской нефти, так и Индия полна решимости меньше зависеть от поставок из Ирана. Торговое соглашение с США позволит ей сделать большой шаг к достижению этой цели, и в то же время, это будет иметь важные последствия для американского дефицита торгового баланса с Индией, который сейчас составляет примерно 20 миллиардов долларов в год. Контракт на поставку 300 тысяч баррелей в день по цене 50 долларов за баррель позволит на четверть сократить дефицит, не говоря уже о других торговых выгодах, которые США могут выторговать для себя в рамках окончательной договоренности.

А еще есть союзница Австралия, испытывающая острейший нефтяной дефицит. Раньше она была нефтедобывающей страной, но теперь 91% потребностей в нефти покрывает за счет импорта. В 2000 году этот показатель у нее составлял 60%. Недавно правительство провело там исследование и пришло к выводу, что если жизненно важные для Австралии поставки нефти прекратятся, то ее транспортная система остановится уже через три недели. Главными поставщиками нефти в Австралию являются Вьетнам, Малайзия и Индонезия. Если она заключит соглашение с США на 300 тысяч баррелей в день, это станет большим подспорьем для ее импорта и вдохнет новую жизнь в австралийскую нефтеперерабатывающую промышленность, которая терпит огромные убытки (в 2014 году должна была закрыться почти треть НПЗ страны).

И наконец, нельзя забывать про Великобританию. Это парадокс, потому что именно ее месторождения в Северном море дали в 1970-е годы название добываемой там легкой малосернистой марке Brent, которое до сих пор преобладает на мировых финансовых рынках. Однако эти запасы в Северном море истощаются. Добыча там сократилась и составляет сегодня менее миллиона баррелей в день. В настоящее время Британия импортирует почти половину потребляемого в стране органического топлива, включая нефть-сырец. Как и другие страны ЕС, она все больше зависит от поставок из Ливии, где хаос в политической ситуации регулярно создает угрозу для поставок. Щедрый и надежный нефтяной поток из США, обеспечиваемый американскими производителями, мог бы придать новую стабильность британской экономике и экономике стран ЕС — ведь нефть из США очень похожа на ливийскую.

Что интересно, доводы в пользу поставок сжиженного природного газа в Евросоюз уже выдвинуты и приняты — и все согласны с тем, что этот энергетический экспорт чрезвычайно важен для национальной безопасности США. Политическая баталия по вопросу газового экспорта практически завершена, и администрация Обамы почти признала свое поражение после первоначального сопротивления, вызванного давлением со стороны природоохранных организаций. Но на создание экспортной инфраструктуры СПГ уйдут годы, возможно, целое десятилетие. А экспорт нефти в ЕС можно начать хоть завтра при наличии политической воли и правильной стратегии.

Серия двусторонних торговых соглашений о поставках нефти положила бы начало новому типу американской дипломатии, которую можно назвать нефтяной дипломатией. Она усилила бы наши нынешние энергетические преимущества не по одному, а по целым трем направлениям.

Первое и самое очевидное — это использование нефтяного экспорта для укрепления энергетической безопасности наших давних союзников, таких как Япония и Британия, а также относительно новых союзников типа Индии или Польши. В то же время, это подаст мощный сигнал остальному миру о том, что дни американского нефтяного эмбарго сочтены, как однажды написала Financial Times.

Во-вторых, нефть превратится в товар, который укрепляет наши условия торговли с другими промышленно развитыми странами, желающими получить нефть и нуждающимися в ней для обеспечения устойчивого экономического роста. Мы сможем наладить такую торговлю, не отворяя все шлюзы. Мы сможем добиваться режима наибольшего благоприятствования в торговле, используя нефть в качестве рычага влияния и добиваясь уступок в других областях экспорта и импорта. Южная Корея, например, сегодня в значительных объемах покупает газоконденсат, но отказывается импортировать американские автомобили. Официальное торговое соглашение сможет внести поправки в эту ситуацию, и в то же время, станет выражением поддержки важному союзнику с применением «мягкой силы».

Третье преимущество нефтяной дипломатии менее очевидно, но столь же важно. Запасы сланцевой нефти в Америке ограничены. Темпы падения добычи на сланцевых месторождениях намного быстрее, чем на обычных скважинах. А это значит, что бурное развитие может закончиться быстрее, чем предсказывают оптимистичные авторы прогнозов. Даже в лучшем случае, если благодаря передовым технологиям будут найдены дополнительные резервы, у Америки на добычу сланцевой нефти будет только 20 лет, чтобы оказать решающее влияние на мировые цены и поставки.

Это значит, что если прямо сейчас целиком и полностью отменить запрет, наши преимущества в добыче сланцевой нефти быстро исчезнут, в то время как благодаря хорошо продуманной и тщательно реализуемой стратегии в области нефтяной дипломатии эти преимущества можно будет умножать и использовать. Конечно, кто-то может возразить, что такой подход граничит с нео-меркантилизмом и ниспровергает священные и неприкосновенные принципы американской дипломатии, касающиеся продвижения свободной торговли. Но здравая истина заключается в том, что подавляющее большинство двусторонних «соглашений о свободной торговле» таковыми не являются; в большинстве из них есть лазейки для определенных отраслей и продуктов, которым оказывается содействие, которые защищены пошлинами, импортными квотами и прочими механизмами. Настоящее торговое соглашение о свободной торговле должно занимать не более страницы, но таких соглашений не существует. Сейчас у США очень мало реальных рычагов воздействия для продвижения свободной торговли на взаимной основе. Торговые сделки на поставку нефти с такими странами как Южная Корея и Индия могут стать исключительно ценными рычагами воздействия в нашем арсенале.

Некоторые критики станут настаивать на том, что эти двусторонние сделки подорвут усилия по составлению всеобъемлющих договоров о свободной торговле с ЕС (Трансатлантическое торгово-инвестиционное партнерство, или ТТИП) и с Азией (Транс-Тихоокеанский торговый договор, или ТТТД). Но это неправда. Напротив, такие двусторонние соглашения о поставках нефти могут проложить путь важным всеобъемлющим соглашениям, работа над которыми уже идет, поскольку они прямо сейчас понизят пошлины и торговые барьеры (а это цель любого соглашения о свободной торговле) для такого товара как нефть, и нам не надо будет дожидаться заключения многостороннего соглашения.

В апреле сенаторы Мерковски, Маккейн и Боб Коркер (Bob Corker) отметили на страницах Foreign Policy: «Более сорока лет американские законы серьезно ограничивали экспорт сырой нефти, однако сегодня Соединенные Штаты добывают больше энергоресурсов, чем в любой другой момент в своей истории». У Америки есть товар, который хочет покупать остальной мир. Так почему бы не начать продавать его, сделав так, чтобы это было выгодно нашим союзникам и нам самим?

Артур Херман

Источник - American Interest