Децентрализация 3.0: что за вертикаль нас ждет

Настоящей информационной «бомбой» на этой неделе стали новости о новых изменениях в законопроект №2598, предусматривающий изменения в Конституцию в части децентрализации. В середине декабря прошлого года президент Украины внес этот документ на рассмотрение парламента, однако профильный комитет не поддержал инициативу авторства главы государства. Поэтому Владимир Зеленский 28 декабря прошлого года отозвал свой законопроект и вскоре предложил другой, с новыми правками.

Однако главной сути эти поправки не изменили – Офис президента этим законопроектом запланировал существенно усилить свои полномочия на местах с неприсущими для полномочий президента Украины элементами исполнительной власти. Общественность, эксперты, депутаты местных органов власти, мэры городов – в общем около 200 человек – подписали открытое совместное заявление, в котором предупреждают об опасностях нового законопроекта. Их поддерживают и некоторые фракции парламентской оппозиции, в частности активным оппонентом президентским изменениям в части децентрализации стала фракция партии «Голос».

Наконец свои тревожные сигналы выразили даже в посольствах Германии и Канады, отметив, что законопроект ослабляет права общин, а также ограничивает демократические процессы.

В пропрезидентской фракции «Слуга народа» прислушались к предостережениям и уже сегодня, 16 января, сняли документ с рассмотрения. Свое решение руководство монобольшинства совместно с президентом мотивировали тем, что документ нужно доработать в части предоставления полномочий префектам.

Еще в начале этой недели в пропрезидентской фракции рассчитывали на то, что Конституционный суд в ближайшее время внесет ясность относительно норм законопроекта. В таком случае, по словам главы фракции Давида Арахамия, уже 24 января Верховная рада должна была собраться на внеочередное заседание по поводу данного законопроекта. Однако, похоже, история затянется на длительное время.

Так, будут ли учтены пожелания оппозиции, и с чем была связана спешка в вопросе внесения изменений в Конституцию в части децентрализации власти?

Неновая идея

Реформа децентрализации длится с 2014 года. В августе 2015 года Верховная рада предварительно одобрила законопроект №2217а «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)». Голосование в парламенте происходило под аккомпанемент акций протеста, которые закончились взрывом гранаты и смертью нацгвардейцев.

И тогда, и сейчас вопрос децентрализации использовался политиками для достижения определенной цели. В 2015-м речь шла о принятии изменений в переходных положениях Конституции, которые могли бы разблокировать вопрос так называемого «особого статуса» Донбасса. Фактически еще тогда изменения в Основной закон помогли руководству страны выиграть время и продолжать дипломатические маневры в формате Минских соглашений.

Уже накануне второго тура президентских выборов в 2019 году тогдашний глава государства Петр Порошенко пообещал сразу после своей победы ликвидировать должности глав ОГА и ввести институт префектов. Понимая, но еще не осознавая свой фактический проигрыш, 5-й президент Украины пытался изменить сам принцип «дуализма» при принятии решения о назначении на должности глав ОГА и сместить акцент в этих кадровых решениях в сторону ответственности правительства. Наверное, Петр Порошенко и его команда даже после поражения в президентской кампании надеялись взять реванш в парламентской и впоследствии принять участие в формировании нового правительства, несмотря на то, что президентом мог быть тот же самый Владимир Зеленский. Впрочем, внеочередные выборы в парламент и уверенная победа партии «Слуга народа» внесли свои коррективы.

Сила префектов

В отличие от замыслов предыдущей власти, в команде Владимира Зеленского решили сделать все наоборот: вместо контролирующих функций предоставить префектам и президенту непосредственные блокирующие функции решениям местных органов власти.

Кроме ряда изменений в административно-территориальном устройстве, в Офисе президента подчеркивают о недопустимости ослабления центральной власти в пользу местных общин. Именно поэтому институт префектов получает беспрецедентные полномочия, которых до сих пор не имели те же главы ОГА. Так, префекты смогут приостанавливать акты местного самоуправления в случае их несоответствия Конституции, а президент получит право по представлению префектов приостановить полномочия главы общины, совета общины, окружного или областного совета и назначить временного госуполномоченного в случае, если эти органы принимают акт, угрожающий суверенитету, территориальной целостности и национальной безопасности.

Таким образом, префект может предложить президенту отстранить мэра или председателя местного совета, если признает какое-то из решений местных органов власти таким, что не соответствует Основному закону. В свою очередь, глава государства сможет назначить временного государственного уполномоченного на соответствующую должность.

Такими нехитрыми изменениями в Конституцию Украина может превратиться из парламентско-президентской в президентско-парламентскую республику. Ведь президент получит через префектов право напрямую вмешиваться в выбор людей (ведь те же мэры являются выборными должностями). Фактически речь идет о коренных изменениях в формировании и функционировании органов местного самоуправления.

Эксперты также указывают на ряд других недостатков президентского законопроекта. Кроме расширенных полномочий префектов, речь идет о сужении ответственности самих общин за выбранные ими же органы и передачу этих функций президентской вертикали. Кроме того, речь идет о лишении общин финансовых гарантий в сферах образования, медицины, социальных выплат, что фактически означает сворачивание бюджетной децентрализации. Именно благодаря этому достижению последние годы местные общины получили право оставлять больше ресурсов для своего развития.

При чем тут Донбасс?

С чем связан спешка с принятием законопроекта о децентрализации? Один из ответов: именно с принятием этого закона связан один из пунктов выполнения положений Минских соглашений. Этим вопросом раньше занималась и Администрация президента Петра Порошенко – говорилось об «особенностях отдельных районов Донбасса». Предыдущий глава государства предлагал закрепить норму о том, что порядок местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей будет определять отдельный закон. Вероятно, что такая норма закрепила бы в Конституции так называемый «особый статус Донбасса», чего добивался Кремль в контексте реализации Минских соглашений. Так или иначе, законопроект команды Порошенко был утвержден только в первом чтении, а уже после смены власти он был вообще отозван.

В свою очередь, в команде Владимира Зеленского неоднократно указывали на то, что прописывать какие-то особые полномочия для отдельных районов Донбасса в Конституции не собираются. Зато в проекте закона заложена потенциальная возможность предоставления «особого статуса» для любого региона Украины. Изменения административно-территориального устройства фактически коснутся всей страны, а следовательно, создается хорошее основание и в вопросе возвращения временно оккупированных территорий ОРДЛО.

В общем новая система децентрализации должна заработать с марта 2021 года. Но до этого, чтобы ее принять, нужно несколько голосований на двух очередных сессиях, а для финального принятия документа потребуются голоса 300 депутатов. Вполне вероятно, что сегодняшний отзыв законопроекта связан именно с тем, что у пропрезидентского большинства нет уверенности в достаточном количестве голосов. Поэтому помощь от оппозиционных фракций не помешает, но для этого нужно прокоммуницировать с ними изменения в президентский законопроект.