Вовк в овечій шкурі: 7 сюрпризів законопроекту «купуй українське»

Автори: Наталя Шаповал, Олекса Степанюк, Артур Ковальчук, Інна Меметова, Олексій Грибановський, Ольга Терещенко, Тимофій Милованов, Ярема Дуль

Згідно з аналізом Центру вдосконалення закупівель прийняття законопроекту «купуй українське» (№7206) призведе до зменшення кількості малих та середніх підприємств на ринку публічних закупівель, збільшення бюрократичних перепон та зростання корупції. У разі прийняття законопроекту слід очікувати збільшення кількості невдалих закупівель, зниження конкуренції та значного зростання витрат Державного бюджету. Законопроект порушує міжнародні угоди та негативно впливає на імідж України. Окрім цього, відсутність опублікованого списку спеціалізованих товарів створює ризик надання переваг одним галузям та дискримінації інших.

14 листопада Проект Закону «Купуй українське, плати українцям» (розроблений групою із 31 депутата на чолі з Олегом Ляшком та Віктором Галасюком) був включений до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради. Це рішення підтримали 228 депутатів. Цікаво, що за внесення законопроекту до порядку денного проголосували представники кожної депутатської фракції та групи, жоден депутат не проголосував проти.

Згідно із пояснювальною запискою, метою законопроекту є зміна правил проведення публічних закупівель для стимулювання розвитку вітчизняної промисловості та підприємництва. Для цього пропонується використовувати показник локалізації в якості найважливішої складової нецінових критеріїв. Вага критерію місцевої складової буде коливатися від 20% до 30% приведеної ціни, це забезпечить вітчизняному виробнику перемогу, навіть якщо його товар на 43% дорожчий за аналогічний товар конкурента. Тобто за інших рівних умов переможцем торгів буде не той, хто запропонував найнижчу ціну, а той, хто зміг підтвердити місцеву складову товару або послуги.

Центр вдосконалення закупівель за участі начальника відділу міжнародної діяльності Департаменту регулювання публічних закупівель МЕРТ Яреми Дуля проаналізував законопроект та знайшов 7 сюрпризів, які сховали 31 автор законопроекту.

1. Існує ризик того, що закон поширюватиметься не на ті товари, які мають стратегічне значення для України, а товари, чиї виробники мають більший вплив на Кабінет міністрів України.

Особливі правила закупівлі поширюватимуться не на всі предмети закупівлі, а на список «спеціалізованих» товарів, який буде прийнято пізніше. Водночас у пояснювальній записці до законопроекту наведено конкретні очікувані наслідки прийняття законопроекту, наприклад стверджується, що завдяки йому ВВП України зросте на 1,1 відсоткові пункти, а обсяг реалізованої промислової продукції (хімічної, машин і обладнання, електричного устаткування) зросте на 3 в.п. Це означає, що автори законопроекту уже мають орієнтовний список «спеціалізованих» товарів, на основі якого провели економічний аналіз, але вирішили його не публікувати.

2. Згідно з пояснювальною запискою «прийняття та реалізація проекту Закону не потребуватиме додаткових фінансових витрат з Державного бюджету України», проте механізм, який пропонують автори, може збільшити вартість закупівель «спеціалізованих» товарів на 43%¹.

Наприклад, якщо імпортер запропонує ціну в 700 тис. грн, а вітчизняний виробник за ідентичний товар запропонує 999 тис. грн, то, згідно з формулою в законопроекті, закупівельник повинен вибрати пропозицію вітчизняного виробника, яка на 43% вища від пропозиції конкурента.

У випадку реалізації мрії авторів законопроекту, коли всі імпортні товари на ринку публічних закупівель будуть заміщені українськими, додаткові витрати бюджету становитимуть 44,9 млрд грн.²

3. Законопроект створює нові можливості для корупції та дискримінації учасників і значно бюрократизує процедуру закупівлі.

Для того щоб скористатися можливістю, яку надає законопроект №7206, виробнику потрібно буде документально підтвердити 7 складових критерію місцевого походження предмету закупівлі. Це десятки довідок та документів, які підтверджують походження кожного виду сировини та матеріалів, використаних у виробництві, статус резидента всіх працівників, документи, що підтверджують країну походження основних матеріалів, а також суми амортизації, орендних платежів та багато іншого.

Відсутність критеріїв того, що можна вважати достатнім доказом включення конкретного виду витрат до виробничої собівартості, надасть закупівельникам велику свободу вибирати «своїх» та відсіювати небажаних постачальників.

4. Автори законопроекту прогнозують, що їхня ініціатива спонукатиме розвиток малого та середнього підприємництва (МСП), хоча насправді наслідком законопроекту №7206 стане зменшення кількості МСП на ринку ProZorro.

Безпосереднім наслідком збільшення бюрократичних вимог стане зростання ціни участі в закупівлі для малих та середніх підприємств. На відміну від великих підприємств, МСП не мають великих юридичних та бухгалтерських відділів, які можуть підготувати десятки нових довідок та документів, які стануть необхідними, якщо законопроект №7206 буде прийнятий.

5. Метою законопроекту є захист українських товарів, але насправді він призведе до витіснення з ринку дистриб’юторів, які реалізують українські товари.

Детальну інформацію про, наприклад, заробітну плату, яку заплатили кожному з робітників, безпосередньо залучених у виробництво конкретного предмету закупівлі, може мати лише виробник. Посередник не має доступу до цієї інформації і, як наслідок, не зможе скористатися можливостями, які надає законопроект №7206, навіть якщо його товар 100% український. Вихід із ринку фірм-дистриб’юторів — які також створюють робочі місця та сплачують податки — матиме негативні наслідки для системи публічних закупівель та економіки. Безпосереднім результатом цього стане зростання кількості невдалих закупівель у системі, оскільки дистриб’юторам буде складніше брати участь, а виробники і зараз рідко з’являються на тендерах.

6. Законопроект ставить іноземних виробників у настільки невигідне становище, що вони з високою ймовірністю перестануть брати участь в українських публічних закупівлях.

В умовах, коли твій конкурент виграє, навіть якщо його товар на 43% дорожчий, мало який виробник захоче брати участь в аукціоні. Як наслідок, збільшиться кількість невдалих тендерів та зменшиться рівень конкуренції на ринку. За найгіршого сценарію, компанія може повністю покинути Україну, обсяг інвестицій зменшиться, а люди втратять робочі місця.

7. Законопроект суперечить принципам, які закладені в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС та Угоді СОТ про державні закупівлі (WTO GPA), шкодить іміджу України, як надійного міжнародного партнера та може призвести до симетричних заходів з боку інших країн.

Наприклад, преамбула Угоди GPA чітко регламентує, що країни учасники погоджуються, що «заходи щодо державних закупівель не повинні бути підготовлені, прийняті чи застосовані таким чином, щоб забезпечити захист вітчизняних постачальників, товарів, або послуг або дискримінувати іноземних постачальників, товарів, або послуг»³. Країни-підписанти Угоди поставляться негативно до ідеї українських парламентарів використовувати показник локалізації як найважливішу складову нецінових критеріїв за правилами законопроекту. Навіть якщо Україна зможе переконати GPA, що ці заходи необхідні як такі «що вживаються під час війни чи інших надзвичайних обставин у міжнародних відносинах», українські експортери можуть зіткнутися з додатковими бар’єрами на зовнішніх ринках.

Як і автори законопроекту №7206, ми хочемо прискорення економічного розвитку та підвищення добробуту населення, але не погоджуємося із засобами, які вони пропонують. На нашу думку, досягнення цих цілей є можливим і без таких суперечливих за змістом та суттю законодавчих ініціатив.

Для подальшого обговорення законопроекту потрібна публікація попереднього переліку спеціалізованих предметів закупівлі, чи принаймні списку критеріїв, за якими вони будуть обиратися. Також необхідною є публікація економічного аналізу, на основі якого було написане фінансово-економічне обґрунтування у пояснювальній записці до законопроекту.

Повна версія статті за посиланням.

Примітки:

¹ Конкретна сума втрат Державного бюджету стане відомою після публікації списку «спеціалізованих» товарів.

² Розраховано на основі припущення авторів законопроекту, що імпортні товари/роботи/послуги становлять 38% усіх предметів закупівлі в ProZorro.

³ В оригіналі Преамбула угоди звучить так: «Recognizing that measures regarding government procurement should not be prepared, adopted or applied so as to afford protection to domestic suppliers, goods or services, or to discriminate among foreign suppliers, goods or services».