Фактчек: яких помилок припускаються автори законопроекту «Купуй українське»

Популізм розквітає в усьому світі через простоту рішень складних проблем. Можна заявити про побудову стіни, щоб позбутися іммігрантів; можна вийти з ЄС, щоб нібито розквітнути економічно; можна надати національним виробникам безпрецедентні привілеї… Всі ці приклади не враховують лише однієї деталі — наслідків таких рішень.

Під кінець минулого року група депутатів на чолі з РПЛ та БПП подала на розгляд Верховної ради законопроект №7206 під назвою «Купуй українське, плати українцям». Схоже, ініціаторів законопроекту надихнув документ з аналогічною назвою «Купуй американське, плати американцям» авторства Президента США Дональда Трампа, який має підтримати як виробників, так і робітників США через певні привілеї.

Український закон також покликаний підтримати національних виробників — в ідеалі, якщо ви виробляєте товар в Україні, вам має бути легше перемогти в державному тендері. Але не все так просто: для того щоб довести «українськість» свого товару, доведеться зібрати чимало довідок — що зрештою може сприяти поверненню корупції у державних закупівлях.

VoxCheck перевірив деякі тези з пояснювальної записки до законопроекту та авторську колонку депутата від Радикальної партії Віктора Галасюка, який дуже активно просуває ідею, щоб держава купувала більше українських товарів.

Навіщо вводити принцип «Купуй українське»

Основним популяризатором законопроекту є Віктор Галасюк з Радикальної партії Олега Ляшка. Також у законопроекту є співавтори – Олег Ляшко, Ніна Южаніна (БПП), Сергій Пашинський (Народний фронт) та ще 28 народних депутатів.

У пояснювальній записці автори законопроекту вказують на жахливий стан української економіки. Наприклад, зазначають, що промислове виробництво протягом 2014-2015 років скоротилось на 22% та показало мізерне зростання в 2016 році на 2,8%, а за 8 місяців 2017 року промисловість знову впала — на 0,4%.

Це майже правильні дані (з невеличкою похибкою), але без аналізу та пояснення вони не мають економічного сенсу. Промисловість почала падати ще 2012 року через несприятливу світову кон’юнктуру, у 2014-2015 рр. по ній боляче вдарила війна та втрата економічних зв’язків із Кримом, частиною Донбасу та Росією. Але 2016 року почалося відновлення — як української промисловості, так і економіки загалом. Про це автори законопроекту не згадують.

Вони наполягають на тому, що в Україні відбувається «деіндустріалізація економіки — частка промислового виробництва у ВВП скоротилась з 28% (2006 року) до 14% (2016)».

У цих даних знову є невеличкі помилки, але головне те, що насправді українська економіка слідує світовому тренду: підвищення частки послуг у ВВП та зниження частки промисловості. Частка сфери послуг у світовому ВВП зросла з 65% до 69% у 2005-2016 роках, промислового виробництва — скоротилася з 18% до 15%. В Україні у 2006 році частка промисловості у ВВП була 21,4%, тепер 14%. Частка послуг зросла з 28,5% до 65,6%.

Але автори законопроекту вбачають велику проблему в тому, що українська економіка стає менш індустріальною, та пропонують надати привілеї українським виробникам державним коштом.

Фактчек «Купуй українське»

Справді, згідно з публікацією МЕРТ, у системі публічних закупівель 99% — українські компанії, менше 1% — іноземні.

Ми не знайшли дослідження CMD-Ukraine, яке б підтверджувало дані Галасюка, а не маючи інформації про методологію, неможливо перевірити правильність їхніх розрахунків.

За даними МЕРТ з посиланням на Держстат, імпортні товари становлять 27% обсягу держзакупівель. Для робіт та послуг, за оцінкою МЕРТ, цей показник ще нижчий.

Але ця цитата залишається без вердикту через відсутність даних, на які спирається автор.

Загалом у закупівлі державою імпортних товарів чи послуг немає нічого поганого, оскільки далеко не всі необхідні товари виробляються вітчизняними компаніями — особливо це стосується складного обладнання. Тоді як конкуренція з боку іноземних виробників — це стимул для українських компаній підвищувати якість продукції.

Показник правильний — справді, обсяг закупівель через Прозорро у 2016р. склав майже 12% ВВП. Завдання державних закупівель — ефективне використання грошей платників податків — нижча ціна за гарну якість. Тоді як завдання перевірки закупівель на предмет «купуй українське» перед МЕРТ ніхто не ставив.

Щодо «вимивання» грошей через імпорт — потрібно дивитися на речі в цілому, не лише на виробника, а й на споживача. Якщо держава може купити необхідні товари за кордоном дешевше, ніж в Україні — від цього виграє держава та особи, для яких було закуплено певний товар.

Якщо Галасюк апелює до імпортної складової товарів, то ніхто не забороняє українським виробникам подаватися на тендери та змагатися в конкурентних торгах або ж пропонувати свої товари чи послуги, щоб замінити іноземні — якщо українські товари якісніші та/або дешевші. Саме в цьому полягає принцип ринкової економіки, прихильність якому Україна неодноразово підтверджувала у своїх офіційних документах — у тому числі й міжнародних договорах.

Якщо говорити про виробництво в майбутньому («Україна здатна виробляти сама»), то також лишається проблема задоволення потреби у певних товарах зараз, а не потім. Якщо українські виробники можуть щось виробляти, це не означає, що вони будуть це робити, і не дає відповіді на запитання, коли саме вони це зроблять. До того ж, якість та ціна таких товарів невідомі. Тобто може виникнути ситуація, коли певна кількість тендерів лишиться незавершеними через відсутність необхідних товарів чи послуг.

Але залишається фундаментальне питання: чи має Україна виробляти всі товари та послуги, щоб не платити гроші за кордон? Деякі товари не виробляються в Україні та, зважаючи на потенційний розмір ринку, не будуть вироблятись навіть при повній забороні імпорту.

Водночас при обмеженнях доступу іноземних товарів на український ринок аналогічно можуть вчинити і наші торговельні партнери – країни, які купують український експорт, тим самим відреагувавши на зовнішньоторговельну дискримінацію з боку нашої держави, яку Україна зобов’язалась не використовувати в угоді про Зону вільної торгівлі з ЄС та у СОТ.

Згідно зі ст. 28 ЗУ «Про публічні закупівлі», обов’язковим критерієм оцінки тендерних пропозицій є тільки ціна, якщо це закупівлі на постійно діючому ринку. Якщо закупівля має складний або спеціалізований характер, тоді мають значення ціна та інші критерії, наприклад умови оплати, строк виконання контракту, гарантійне обслуговування, експлуатаційні витрати тощо.

В Україні справді, за даними Київської школи економіки, з використанням нецінових критеріїв було проведено 0,7% закупівель. Але, по-перше, нецінові критерії часто закладені в тендерні пропозиції. По-друге, варто мати на увазі, що головний критерій — ціна — був визначений чинним законодавством про держзакупівлі для того, щоб ліквідувати масштабну корупцію у цій сфері. Оскільки чим вища вага інших, нецінових, критеріїв, тим більше результат закупівель залежить від чесності та професіоналізму осіб, які проводять тендер. Низька частка закупівель, які виконуються з використанням інших критеріїв, зокрема, пов’язана із недостатньою кваліфікацією закупівельників у багатьох організаціях.

Насправді експерти критикують не лише розмір цінової переваги (що збільшує витрати бюджету) а й сам принцип її визначення, оскільки він створює нові можливості для корупції та відлякує іноземних інвесторів та українських виробників, які не матимуть змоги зібрати необхідні довідки, а також створює проблеми із закордонними партнерами.

Якщо аналізувати вартість грошей в економіці, то вона залежить від інфляції та рівня ринкового ризику. В Україні як інфляція, так і ризик кредитування залишаються досить високими. Тому замість вибіркової підтримки виробників через надання пільг з держбюджету Україна мала б знижувати інфляцію (що намагається робити Нацбанк) та зробити кредитування менш ризикованим для банків – а це такі масштабні зміни як реформа судової системи та виконавчої служби, захист прав кредиторів, боротьба з корупцією та інше.

Для захисту американського малого бізнесу справді існує преференція у 12% — тобто національний виробник може виграти тендер, навіть якщо ціна товару/послуги на 12% вища за імпортні аналоги. Водночас ця преференція не поширюється на закупівлі окремих штатів.

Віктор Галасюк пропонує надавати преференції не малому бізнесу, а будь-якому бізнесу, який зможе довести українське походження свого товару — що для малого бізнесу буде якраз занадто витратно. Крім того, у 2016 році у структурі постачальників користувачам системи Прозорро частка ФОПів зросла з 24% (2015) до 42% (2016), причому без законопроекту 7206. Преференції сягатимуть від 25% (за розрахунками самого пана Галасюка) до 43% (якщо безпосередньо користуватися формулою, записаною в законопроекті).

Таким чином, Галасюк маніпулює — посилається на законодавство США, яке підтримує зовсім інший вид бізнесу та меншою мірою.

До речі, кредитні ставки в іноземній валюті для ЄС та України трохи інші: для нашої країни в межах 5-7%, а не 8-10%, для ЄС — 0-2%.

Закон може не здешевити, а зменшити обсяг імпорту в Україну через те, що іноземним виробникам та українським постачальникам імпортної продукції буде складно виграти тендер. Витрати держбюджету збільшаться через те, що перемагатимуть виробники з гіршою ціновою пропозицією. Крім того, значну частину імпорту України становить продукція, альтернативи якій немає на внутрішньому українському ринку — наприклад, нафта, газ, побутова техніка, гаджети та інше.

Щодо обсягу інвестицій, то він також може зменшитися. Адже закордонний інвестор навряд чи захоче інвестувати в країну, де запроваджені дискримінаційні правила щодо його продукції. Як ми вже писали, порушення Україною Угоди про асоціацію та зобов’язань у рамках СОТ може відлякати інвесторів. На додачу, СОТ є партнером МВФ, відповідно Україна може втратити можливість отримувати бюджетну підтримку від ЄС та позики МВФ. Ми вже мали досвід замороження бюджетної підтримки з боку ЄС саме через внесення змін до закону про державні закупівлі (кінець 2010 року — початок 2011 року. Підтримку ЄС відновив вже в 2014 році).

Наведені дані по країнах більш-менш правильні. Але різні країни мають різні підходи до того, за яким принципом організовувати державні закупівлі. Найчастіше лише ціновий критерій використовують Мальта (96%), Греція (93%), Кіпр (92%), Литва (91%), Румунія (96%).

Однак є велике «але». У ЄС в ролі нецінового критерію використовують якість продукції, але аж ніяк не країну походження. До того ж, у наведених країнах набагато нижчий рівень корупції, ніж в Україні, тому в них допустимий вищий рівень дискреції (власних рішень) для чиновників, які проводять тендери.

Як уже пояснювалося вище, ціновий критерій було зроблено головним в Україні для ліквідації масштабної корупції у сфері держзакупівель. Проте, українське законодавство передбачає надання іншим критеріям (якісним) до 30% ваги при виборі переможця тендеру.

Справді, дане твердження взято зі Звіту про сприяння полегшенню доступу малих та середніх підприємств до процедур публічних закупівель, але його контекст зовсім інший. Мова про те, що при обранні переможця в закупівлі потрібно враховувати не тільки ціну, а і якість. Зазначено, що договори потрібно присуджувати найбільш економічно вигідній пропозиції (найкращий варіант за співвідношенням ціна/якість). Це повинно сприяти покращенню умов для участі підприємств малого та середнього бізнесу в державних закупівлях. А про впровадження місцевої складової, яка жодним чином не стосується якості, не йдеться.

Справді, американське законодавство щодо закупівель містить такі пункти. Але водночас, пункт 25.103 зазначає досить широкий список винятків, до яких не застосовується цей принцип. В тому числі за індивідуальним рішенням закупівельника. Ще з початку 1950-х років досить часто використовується право закупівельника не використовувати перевагу (waiver) на основі пункту 25.103 (а) «Суспільний інтерес». Крім того, FAR регулює закупівлі на федеральному рівні, в той час як на рівні штатів є власне законодавство про закупівлі і воно не завжди відповідає федеральному.

Після Другої світової війни норми FAR у США застосовуються дуже обмежено, оскільки вони суперечать міжнародним угодам цієї країни про вільну торгівлю. Крім того, розмір цінових преференцій менший, аніж планується в Україні.

Певні винятки справді існують в ГАТТ СОТ та в Угоді про Асоціацію. Перш за все йдеться про військову, економічну та екологічну безпеку. Однак Україні ще треба буде довести, що ці заходи є необхідними для захисту суттєвих інтересів своєї безпеки. Крім того, в рамках проблеми безпеки логічно було б обмежувати на державних закупівлях лише товари чи складові саме з Росії, а не з усіх країн.

В цілому в Угоді про асоціацію йдеться про те, що Україна повинна гармонізувати своє законодавство з двома Директивами ЄС: 2014/24/EU та 2014/25/EU. Згідно з ними підписант має дотримуватися принципу недискримінаційності в будь-якому вигляді. Іншими словами, «купуй українське» порушує наші зобов’язання в рамках Угоди про Асоціацію.

В останній редакції Угоди про державні закупівлі СОТ залишились винятки щодо безпекових інтересів держави: тобто такі, що стосуються закупівель озброєння або для цілей національної оборони.

Угода з СОТ акцентує увагу саме на недискримінаційних засадах ведення торгівлі та закупівель. Відтак пошуки Україною винятків для того, щоб обійти цю угоду, можуть бути сприйняті вкрай негативно.