Как сдвинуть с мертвой точки реформы в экономике Украины?

Одной из причин развала правительственной коалиции в Раде, случившегося минувшим летом, стало нежелание депутатов одобрять законодательные инициативы, принятие которых являлось необходимым для получения финансирования от Международного валютного фонда.

Отказ профильных комитетов парламента от вынесения на рассмотрение народных избранников вопросов о сокращении числа государственных служащих, увеличении рентных платежей для украинских сырьевых компаний и повышении налогообложения крупных сельхозпроизводителей привел к отставке премьера Арсения Яценюка и назначению новых выборов. В последнее воскресенье октября будет избран новый состав Верховной Рады. Сдвинется ли после этого с мертвой точки процесс реализации структурных реформ, покажет время. Пока что же можно обратиться к опыту постсоциалистических преобразований в восточноевропейских государствах, чтобы выделить несколько ключевых факторов успешного проведения реформ.

В первую очередь, правительство реформаторов должно обладать существенной поддержкой в парламенте. В этом отношении показательной является Оранжевая революция, после которой Украина получила шанс на проведение комплексных преобразований. Виктор Ющенко, возглавлявший на рубеже «нулевых» годов правительство страны, зарекомендовал себя как эффективного реформатора. В период его премьерства был принят новый бюджетный кодекс, из торговли нефтью и газом исчез бартер, а продажа сельскохозяйственных земель стала частично разрешена. Эти реформы позволили запустить механизм устойчивого экономического роста, который продолжался в течение последующих семи лет. Заступив на президентский пост, Ющенко получил политическую поддержку со стороны официального Брюсселя. В феврале 2005 года Украина и Европейский Союз утвердили План действий на 2005-2007 годы, предполагавший усиление сотрудничества двух сторон в вопросах экономики, внешней политики и безопасности. В Украине и за ее пределами ожидали, что Ющенко сможет необратимо изменить страну. Однако этого не произошло. В 2005 и 2006 годах в украинской Раде шло ожесточенное сопротивление сторонников и противников президента. В этих условиях широких возможностей для последовательного проведения преобразований не было.

Поэтому реализация реформ невозможна без существования отлаженно функционирующей партийной структуры, стоящей в авангарде поддержки реформаторов. В России, например, с этим всегда были проблемы. Так, коалиция «Демократическая Россия», поддерживавшая Бориса Ельцина в начале «девяностых» годов, была весьма рыхлым образованием. Движение оказалось не готово к переходу от ситуации, когда разношерстные оппозиционные группы сообща противостояли монополии КПСС, к положению, при котором конкурирующие между собой партии боролись за собственное видение посткоммунистической России. Слабость либералов и демократов в деле партийного строительства стала одной из причин относительной неудачи проправительственного «Демократического выбора» в кампании по выборам в парламент в декабре 1993 года, что негативно отразилось на дальнейшей судьбе российских реформ. Эти же обстоятельства не позволили либеральным партиям получить высокий процент голосов в ходе думских выборов 1999 года, что поставило их в слабую позицию перед начавшим «закручивание гаек» президентом.

У реформаторов также должен быть подготовлен детальный план преобразований. По воспоминаниям Людмилы Алексеевой, главы Московской Хельсинской группы, в течение двух десятилетий, последовавших за событиями Пражской весны, восточноевропейские диссиденты готовили программную почву для системных реформ в их собственных странах. Это стало залогом успеха трансформации государств бывшего советского блока после краха коммунистической империи. В России же такая подготовка не велась. Исключение составила лишь группа московских и ленинградских экономистов под руководством Егора Гайдара и Анатолия Чубайса, в «восьмидесятые» годы обсуждавшая различные аспекты будущего перехода от плана к рынку. В СССР практически никто не занимался разработкой преобразований в политико-правовой сфере. Во многом этим объясняется тот факт, что Россия смогла преодолеть наследие административно-командной системы и стать в «нулевые» годы динамично развивающейся рыночной экономикой, но так и не совершила успешный демократический транзит. В результате сегодня ахиллесовой пятой страны является коррумпированность государственных институтов, сковывающих работу предпринимателей и препятствующих развитию структур гражданского общества.

Что не менее важно, общество должно почувствовать эффект от реформ. Как правило, граждане хотят видеть, что действия правительства приносят результат. В бывших социалистических странах одним из индикаторов действенности преобразований являлась ликвидация дефицита товаров и услуг, последовавшая за либерализацией цен. Если говорить о развитых странах Запада, то можно вспомнить, как в результате реформ Маргарет Тэтчер Великобритания преодолела структурный кризис «семидесятых» годов XX века. До недавнего времени не существовало количественного инструментария для анализа эффективности реформ в области государственного управления. Однако в «девяностые» годы такие методики были выработаны: именно в то время начали публиковаться рейтинги легкости ведения бизнеса и восприятия коррупции, широко применяющиеся сегодня как экспертами, так и политическими лидерами осуществляющих преобразования стран. Здесь также стоит упомянуть глобальный индекс конкурентоспособности, регулярно составляющийся Всемирным экономическим форумом, и исследование качества государственного управления, ежегодно публикуемое Всемирным Банком.

В дополнение к этому, реформаторы обязаны разъяснять гражданам суть проводимых преобразований. Избиратели должны понимать логику решений правительства. Поэтому членам кабинета реформ необходимо истолковывать содержание реализуемых ими мер. Великие реформаторы прошлого такими навыками обладали. Наиболее известным примером являются «речи у камина» Франклина Рузвельта. Рональд Рейган, выведший Америку из стагфляции, вошел в историю как «великий коммуникатор». Вацлав Клаус, архитектор посткоммунистических преобразований в Чехии, обладал способностью объяснять гражданам, потерявшим навыки жизни в условиях капитализма, тонкости проведения приватизации. Политическому мастерству Клауса завидовал Егор Гайдар, который, будучи талантливым ученым и государственным деятелем, не являлся политиком по призванию. Как и другие реформаторы «девяностых» годов, он занимался публичной политикой вынужденно, в силу требований эпохи. Отсутствие прирожденных политических лидеров в первом правительстве независимой России, во многом, предопределило его отставку в декабре 1992 года и неудачу преобразований в стране в целом.

Наконец, члены правительства реформ должны обеспечить необратимость преобразований. Реформы являются успешными только в том случае, если впоследствии их достижения не оказываются ликвидированными. История знает множество примеров неудач политических преобразований. Так, после Первой мировой войны Австрия, Венгрия и Германия предприняли попытку демократизации. Однако в «двадцатые» и «тридцатые» годы в этих странах произошла реставрация автаркии, следствием чего стала Вторая мировая война. Экономические реформы также зачастую являются обратимыми. В частности, рыночные преобразования, начавшиеся в Болгарии после падения коммунистического режима, были приостановлены вскоре после прихода социалистов к власти в середине «девяностых» годов. В стране были восстановлены нерыночные порядки, из-за чего в жизнь болгар вернулся товарный дефицит. В 1997 году, в результате массовых антиправительственных протестов, социалисты потеряли власть, и Болгария вновь встала на тропу рыночных реформ.

Последним по списку, но не по значению слагаемым успешных реформ является отсутствие вооруженного конфликта на территории страны, реализующей преобразования. Ввод войск в Чечню в декабре 1994 года существенно осложнил российскому министерству финансов, возглавляемому тогда Анатолием Чубайсом, задачу бюджетной консолидации. Не менее характерным является и пример пятидневной войны в Южной Осетии, нанесший значительный урон грузинской экономике. Очевидно, что в сегодняшней Украине вопросы улучшения делового климата и стабилизации государственных финансов не будут находиться в центре политической повестки дня вплоть до полного прекращения боевых действий в Луганской и Донецкой областях. Достичь же этого будет невозможно без существенного изменения внешнеполитической стратегии Кремля.

Однако это уже другая история.

Кирилл Родионов