Размышления о Конституции

Примечание редакции. Публикуем аналитическую статью VoxUkraine о необходимости конституционной реформы в Украине и проблемах, связанных с этим процессом.

Украина имеет не очень хорошо продуманный и плохо сбалансированный Основной закон. Но у власти такой низкий уровень доверия, а политики так часто меняли Конституцию «под себя», что даже гениальные правки, инициированные сверху, не будут восприняты народом. Получается, что Украина обречена на плохую Конституцию. Это не так. Нашей стране стоит посмотреть на опыт Исландии и Ирландии.

Большинство украинских топ-политиков последнее время часто говорят о необходимости конституционной реформы. Президент пытается поправить действующий Основной закон, внеся в парламент конституционные изменения относительно местного самоуправления и правосудия; изменения в раздел «Права человека и гражданина» ещё обрабатывает созданная главой государства Конституционная комиссия. Премьер Арсений Яценюк (Примечание редакции. Эта статья была написана ещё до того, как Верховная Рада утвердила Владимира Гройсмана новым Премьер-министром Украины, уволив с этой должности Арсения Яценюка) уже несколько раз в своих воскресных «10 минутах» обмолвился о необходимости принятия нового Основного закона, вот только непонятно: он за то, чтобы принимать его в парламенте или на референдуме. Юлия Тимошенко также осторожно поддержала инициативу гражданского общества написать «народную Конституцию», которую продвигает одноимённая коалиция общественных организаций.

Это не удивительно. В независимой Украине пятый президент и пятнадцатый премьер, но вряд ли у кого-то повернётся язык назвать одного из них «украинским Вашингтоном», де Голлем или Ли Куан Ю. Украинский народ чувствует всё большее отчуждение от институтов власти и разочарование не только в отдельных политиках, но и в политическом классе как таковом. Если 4/5 населения не доверяет парламенту и правительству (президенту пока чуть меньше) — реформы априори невозможны, потому что даже самые лучшие законы никто не будет выполнять: ржавчина недоверия к законодателю невольно будет разъедать любые законодательные конструкции. Юридические законы, в отличие от законов физики или химии, не носят объективного характера — их заставляет работать человеческое доверие и репрессивный аппарат. Если 80% сознательно придерживаются законодательных предписаний, 20% можно заставить подчиняться этим предписаниям через прокуратуру, СБУ, фискальную службу и Национальную полицию. Если всё наоборот (когда 80% граждан не доверяют тем, кто устанавливает правила игры) — любой репрессивный аппарат бессилен установить верховенство закона. В частности и потому, что сами силовики чётко знают: друзьям — всё (в том числе бюджетные потоки и фактическую безнаказанность), врагам — закон.

Итак, критический недостаток доверия между украинским обществом и его политическими руководителями, между обществом и властными институтами является фундаментальной причиной как современного системного кризиса, так и длительного балансирования Украины на грани того, что по-английски удачно называют failed state — «государство-неудачник». Сегодня совершенно ясно, что очередными внеочередными выборами, а тем более простой сменой правительства, эту проблему не решить, ибо болезнь приобрела хронический характер: общество испытывает критическую нехватку доверия не только (и не столько) к отдельным политикам, но и к институтам власти и политическому классу как таковым. Образно говоря, чтобы решить эту системную проблему, следует менять машину, а не водителей.

Кстати, сравнение Основного закона с автомобилем весьма уместно. Конституция не указывает, куда стране ехать и кто конкретно должен быть за рулем. Её цель — обеспечить быструю, безопасную и экономичную конструкцию государства. Водителя, как и направление движения, мы выбираем на выборах. Правда, в украинских реалиях будущие руководители в ходе избирательной кампании, как правило, обещают довезти страну в светлое (с недавних пор добавляют «европейское») будущее. Более точного места назначения, куда страна должна попасть в результате их каденции во власти, почему-то не раскрывают.

Итак, чтобы преодолеть критическую нехватку доверия между обществом и политическим классом как первопричины украинского кризиса, нам стоит попробовать сменить не водителя нашего старого постсоветского «Запорожца», а попытаться сконструировать новую украинскую «Теслу». Ключевой вопрос: кому доверить как конструкторские работы, так и приёмку нового концепт-кара в эксплуатацию? Если парламенту, как предлагают президент и премьер, и на что намекает действующая Конституция, тогда мы никогда не выйдем из заколдованного круга прогрессивного недоверия. Более того, любой «ребёнок», «зачатый» на Банковой и «рождённый» в парламенте, унаследует все генетические болезни нынешней власти, а главное — ему априори не будет доверять украинское общество.

Какие ещё есть в мире способы проектирования и принятия новой Конституции? Коалиция гражданского общества «Народная Конституция», которая разработала и внесла через дружественных депутатов в парламент законопроект № 3781 «О процедуре подготовки проекта новой Конституции Украины», предложила так называемую исландскую модель, которая предусматривает устранение бывших и действующих политиков и топ-чиновников от процесса разработки и принятия основного закона. В этой модели есть, по крайней мере, два бесспорных преимущества. Во-первых, предложенная модель минимизирует соблазн делегатов будущего Конституционного собрания написать правила игры под себя, поскольку, согласно законопроекту N 3781, «родители» нового Основного закона в течение 10 лет после его принятия не смогут занимать политические должности и быть судьями, прокурорами и госслужащими категории «А». Во-вторых, конституанта без политиков, очевидно, имеет шанс завоевать доверие украинского общества, а значит, «родить» документ, которому люди поверят и примут как «свой», а не навязанный неизвестно кем сверху.

В то же время такая модель имеет также свои недостатки. И главный из них — определённый романтический идеализм. Даже в Исландии, которая значительно меньше Украины (её население составляет около 300 000 жителей), у которой прочны демократические традиции и нет олигархов, народная Конституция, которую Конституционная комиссия разработала ещё в июле 2011 года и основные положения которой были одобрены на всенародном референдуме в октябре 2012 года, до сих пор не принята. Политический класс откровенно заблокировал окончательное одобрение документа, созданного без его участия и в котором не учтены его специфические интересы. Другие примеры разработки и принятия Основного закона без участия политического класса автору также неизвестны.

Какие же остаются варианты? Очень интересен в этом контексте ирландский опыт. В 2012 году ирландский парламент создал Конституционный конвент для разработки изменений в Основной закон страны. Конвент состоял из председателя, 29-ти членов парламента Ирландской Республики, 4-х членов североирландских политических партий и 66-ти обычных граждан, которых выбрали по случайной выборке с учётом пропорционального представительства различных групп ирландского общества. Конвент, наработки которого носили рекомендательный характер, заседал по выходным с 1 декабря 2012 по 31 марта 2014 года и за это время рассмотрел 10 самых актуальных вопросов конституционной реформы.

2 из 9-ти вопросов, по которым Конвент направил формальные предложения ирландскому парламенту, последний вынес на референдум, который состоялся 22 мая 2015 года. На плебисците ирландцы поддержали закрепление в Конституции возможности заключения однополых браков и отвергли предложение уменьшить возрастной ценз для кандидатов в президенты республики с 35 до 21 года.

Не думаю, что в современной Украине однополые браки и минимальный возраст президента — наиболее актуальные проблемы, но механизм конституционной реформы, который учитывал интересы политического класса, однако предотвращал их доминирование, достоин всестороннего изучения и применения. Мы должны, с одной стороны, разорвать порочный круг недоверия между обществом и политическим руководством страны, а с другой — избежать романтизма «конституционных народников».

Автор: правовед, публицист и общественный активист Геннадий Друзенко.

Источник: VoxUkraine.