История украинского парламента: 20 лет Верховной Рады в 5 графиках
Примечание редакции. Публикуем интересный материал от VoxUkraine об украинском парламентаризме и прольем свет на 5 неочевидных фактов из его истории.
История парламентаризма независимой Украины по мировым меркам очень непродолжительная – всего 25 лет. Но свой юный возраст она с лихвой компенсирует насыщенностью жизни и интенсивностью событий. За восемь неполных созывов депутатами побывали 3 813 человек, они инициировали к рассмотрению 24 6871законопроектов, из которых 40091 стали законами. Парламенты Украины дважды досрочно распускал президент: Виктор Ющенко 5 июня 2007 года и Петр Порошенко 25 августа 2014 года. Это факты, которые лежат на поверхности, а нам бы хотелось узнать что-то более интересное.
Какой парламент был более трудолюбивым и работоспособным и какая Рада может похвастаться большей сплоченностью? Какие законотворческие «отношения» были между президентами и разными созывами ВРУ? В Украине принято, чтобы по подобным вопросам высказывали свое субъективное мнение эксперты-политологи. VoxUkraine проанализировал более 20 лет работы парламента другим путем: OpenData2 и немного статистики.
В данной статье мы предлагаем читателям обратить внимание на 5 неочевидных фактов из истории украинского парламентаризма, которые помогут пролить свет на сформулированные выше вопросы.
Из-за отсутствия детальной информации о первых двух созывах наша история украинского парламентаризма сосредоточена на периоде с марта 1998-го по август 2016-го (III-VIII созывы Верховной Рады).
Какой парламент был самым трудящимся
Если бы депутатам платили за количество голосований, в которых они участвовали, то больше всего народные избранники заработали бы за сентябрь – декабрь 2011-го, во время 9-й сессии Верховной Рады VI созыва. Тогда за каждый пленарный день парламент голосовал в среднем 100 раз. Вторая половина VI созыва – время доминирования в Верховной Раде Партии регионов (также в коалицию входили коммунисты и Блок Литвина). Им удалось в буквальном смысле поставить голосования на поток и задать очень высокий темп работы украинского парламента.
Самый непродуктивный период – 4-я сессия V созыва, во время которой проходило менее одного голосования в день. В целом весь V созыв выделяется на фоне остальных относительной неэффективностью, чему виной перманентный парламентский кризис. БЮТ, «Наша Украина» и социалисты не смогли удержать Коалицию демократических сил, в результате чего социалисты откололись и пошли на союз с Партией регионов и коммунистами. Так появилась Антикризисная коалиция в Верховной Раде. Однако и она не прожила долго из-за противостояния президента и парламента. Все закончилось досрочными выборами 2007 года.
Если оценивать созывы в разрезе сессий, наиболее плодотворно (количество голосований в день) депутаты всех Верховных Рад работали на первой сессии каждого нового созыва – в среднем 38 голосований в день, тогда как средняя производительность на остальных сессиях всего 19. Можно предположить, что активностью в начале работы каждой новой Рады народные избранники стремятся доказать электорату свою профпригодность или, что вероятнее, максимально быстро проголосовать выгодные для себя или «спонсоров» законы. На последующих сессиях запал угасает, а количество противоречий в партиях и между партиями возрастает - это негативно сказывается на количестве голосований.
Хороший способ повысить производительность депутатского труда - провести перевыборы после затяжного политического кризиса или революции. Именно депутаты VI и VIII послекризисных созывов голосовали наиболее активно. Среднее количество голосований в день для VI и VIII созывов равняется 47 и 68 соответственно, в то время как остальные созывы голосовали не чаще, чем 24 раза день.
Всё сложно: президент VS парламент
Насколько Верховная Рада лояльна к президентским законопроектам или насколько велико влияние главы государства на главный законодательный орган Украины? Ответ на этот вопрос - в доле поддержанных парламентом президентских законопроектов и скорости их принятия.
Начнем с Леонида Кучмы и III созыва ВРУ. На протяжении всего третьего созыва Леонид Кучма не мог рассчитывать на безоговорочную поддержку парламента – только каждый четвертый президентский законопроект (27% принятых) становился законом, а путь от регистрации в ВР до подписания занимал три месяца (90 дней). Улучшилась ситуация во время IV созыва, когда доля принятых законопроектов поднялась до 62%, но при этом законопроекты принимались еще дольше (103 дня).
За свою президентскую историю Виктор Ющенко успел поставить интересный рекорд: он поработал с Радами сразу трех созывов – IV, V и VI. Однако с каждым новым созывом показатели поддержки президента парламентом падали ниже и ниже. Начал Виктор Ющенко заметно лучше, чем его предшественник: 71% принятых законопроектов и 71 день на прохождение от регистрации до подписания. В период парламентского кризиса, который охватил V созыв, поддержка президентских проектов снизилась до 58%. После перевыборов показатели Виктора Ющенко еще больше ухудшились: 52% принятых законопроектов и 95 дней на прохождение.
Виктор Янукович в связке с Партией регионов показал впечатляющие цифры: 82% принятых законопроектов и меньше двух месяцев на принятие (58 дней). 6-11-я сессии VI созыва – золотая эра Партии регионов: президент, премьер-министр и большинство в парламенте принадлежали одной партии.
После выборов 2012-го монополизация власти «регионалами» только усилилась, но, судя по рухнувшему показателю поддержки президентских законов, внутри Партии регионов уже активизировалась борьба. Как результат, только 58% законодательных инициатив Виктора Януковича становились законами.
После Революции достоинства парламент VII созыва проработал две полноценные сессии (4-ю и 5-ю), причем формально с двумя разными президентами – и.о. президента Александром Турчиновым и Петром Порошенко. Оценивать уровень их поддержки некорректно: парламент знал, что дорабатывает последние дни, а многие принятые законы проводились под знаком революционной целесообразности.
При новоизбранном парламенте VIII созыва действующий президент Петр Порошенко показывает внушительные цифры: 72% всех его законодательных инициатив становятся законами, причем в рекордно короткие сроки – 52 дня на прохождение. Давать итоговую оценку парламентской лояльности к Порошенко еще рано. Прошло только 4 сессии VIII созыва, и уровень поддержки Радой президента может упасть.
Парламентская привередливость: уровень отказов растёт
Доля законопроектов, которые были возвращены авторам на доработку, отклонены или сняты с рассмотрения, за 16 лет выросла c 28 до 88% от общего количества инициированных законопроектов. Основной прирост «отказов» пришелся на V созыв, когда 60% всех инициированных законопроектов были возвращены автору (авторам) на доработку. Во время VI и VII созывов ВРУ было снято с рассмотрения 70 и 86% законопроектов соответственно без возможности их заслушать. О результатах работы Рады VIII созыва говорить преждевременно, так как больше половины законопроектов ожидают рассмотрения и находятся в комитетах.
Доля законопроектов, которые становятся законами, колеблется в пределах 10-20%. Самыми щедрыми были IV и VI ВРУ, утвердившие около 20% законопроектов. V и VII парламенты, которые были распущены президентом, являются самыми контрпродуктивными (11,7% и 9,53%).
Работать в команде: сплоченность VIII созыва – 11%
Можно ли оценить, насколько сплочен парламент? Можно. Например, посчитать Индекс Райса, который оценивает фракционную дисциплину в Конгрессе США. Индекс Райса рассчитывается, как отношение разницы голосов за и против к сумме голосов за и против.
Однако проблема в том, что у украинских парламентариев есть больше, чем две опции. Они могут проголосовать за, против, воздержаться, не голосовать или отсутствовать. Поэтому мы модифицировали индекс в двух направлениях. Первое – применили его ко всему парламенту, а не к отдельным фракциям. Второе – посчитали разницу между голосами за и всеми остальными (против, воздержался, не голосовал, отсутствовал). Такая замена объясняется тем, что в украинском парламенте депутаты крайне редко нажимают кнопку против, поскольку предпочитают просто пропустить голосование.
Индекс Райса измеряется от 0 до 1, где 1 – парламент максимально консолидирован (то есть все поддержали или не поддержали законопроект), 0 – парламент разделился пополам (50% поддерживает, 50% не поддерживает).
Неожиданный результат: Верховная Рада VIII созыва – наиболее поляризованный парламент как минимум с 1998 года. Индекс Райса по итогам трех сессий составляет всего 11%. Это означает, что фактически парламент поделен на две приблизительно равные части: фактическую коалицию и фактическую оппозицию. Одни активно поддерживают законопроект, а другие нет.
Самым консолидированным был первый парламент «регионалов» (6-11-я сессии VI созыва). Весной 2010-го по результатам 6-й сессии индекс подскочил до рекордного показателя – 0,75.
Плодотворность Рады: 1 000 законопроектов за сессию
Еще один рекорд действующего парламента (VIII созыв) – он самый плодотворный и отличается от предыдущих более высоким уровнем законодательной активности. В среднем за одну сессию VIII созыва инициируется свыше 1000 законопроектов. Это абсолютный рекорд! Однако большинство законопроектов не доходят до сессионного зала, оседая в комитетах или возвращаясь автору на доработку. Даже законопроекты, включенные в повестку дня, могут быть отсеяны на стадии голосования.
Динамика подписанных законопроектов более ровная. В среднем за сессию президент подписывает около 70 законопроектов. Меньше всего было принято во время кризисного парламента V созыва, который проработал чуть более полутора лет и был распущен Виктором Ющенко в 2007-м. Тогда за сессию принималось около 47 законопроектов. Лучшие результаты показал VI созыв, когда каждый пятый законопроект становился законом.
Что ждёт VIII созыв
Первые четыре сессии VIII созыва показали, что действующий парламент работоспособнее предыдущих: законопроектов инициируется больше, на кнопку для голосования жмут чаще. Однако не стоит обольщаться, ведь это ничего не говорит о качестве работы парламентариев. Качество работы народных депутатов определяется теми законопроектами, которые они инициируют и за которые голосуют. Поэтому дальнейший анализ истории украинского парламентаризма – это ещё один шаг к пониманию того, как должен работать эффективный парламент и что для этого нужно сделать.
Примечание:
- Без учёта I и II созывов.
- Данные можно скачать на сайтах data.voxukraine.org и opendata.rada.gov.ua
Дмитрий Остапчук
Борис Давиденко
Источник: VoxUkraine
У самурая нет цели, есть только путь. Мы боремся за объективную информацию.
Поддержите? Кнопки под статьей.