Річниця ProZorro

Примітка редакції. Чого досягла реформа публічних закупівель і які результати року роботи ProZorro — в аналітичному матеріалі нашого партнера VoxUkraine.

1 квітня 2017 року ProZorro святкувала річницю зі свого старту. Центр вдосконалення закупівель Київської школи економіки оцінив вплив реформи на систему публічних закупівель.

У всьому світі державні закупівлі становлять від 8% до 21% ВВП. Державні закупівлі — це потужний інструмент впливу на ринок як з боку виробництва, так і з боку споживання. Ефективне функціонування цього сектора — необхідна умова формування стійкої та ефективної економічної системи в цілому. Повна версія звіту за посиланням. 

Коротка історія розвитку системи державних/публічних закупівель України:

1994 — перші положення та правила, що регулюють державні закупівлі. Розроблено під час переговорів про набуття членства у СОТ.

2000 — положення та правила об’єднані в закон (Закон №1490-III від 22 лютого 2000 року). Втратив чинність у 2008 році

2010 — ЗУ «Про державні закупівлі» (Закон №2289-VI від 1 червня 2010 року)

2014 — Парламент прийняв новий Закон «Про державні закупівлі» (Закон №1197-VII від 10 квітня 2014 року)

2015, лютий — пілот електронної системи ProZorro

2015, грудень — схвалення ЗУ «Про публічні закупівлі»

2016, квітень — перший етап переходу на е-систему ProZorro (центральні органи державної влади й природні державні монополії)

2016, серпень — другий етап переходу на е-систему ProZorro (всі інші замовники згідно з визначенням Закону).

Період дослідження: публічні закупівлі за попередньою та новою (ProZorro) системою протягом 2015-2016 років

Реформа публічних закупівель в Україні розпочалась у лютому 2015 році з пілотного проекту й у два етапи (з 1 квітня та з 1 серпня 2016 року) набула законного статусу через набуття чинності ЗУ «Про публічні закупівлі», який і визначає необхідність використання електронної системи закупівель ProZorro. Станом на початок 2017 року система охоплює закупівельний процес восьми типів закупівель, описаних у законі, що зобов’язує відображати всі закупівлі понад 50 тис. грн, і наказі ДП «Зовнішторгвидав України» — наразі «ДП ProZorro». Електронна система з’єднує головний портал із мережею приватних торговельних майданчиків. Дані, отримані у процесі взаємодії з системою, зберігаються в центральній базі даних, є загальнодоступними і використовуються для здійснення моніторингу.

Але ухвалення закону та перехід до ProZorro не є єдиними результатами реформи.

Частка державних закупівель у ВВП за країнами. Джерело: Статистика OECD (2013) та власні розрахунки (2013)

Інфраструктурні та інституційні зміни

• Реформа зробила сферу публічних закупівель більш помітною для ширшої публіки, відкритість системи підвищила рівень обізнаності громадян щодо сфери публічних закупівель та доступу до результатів торгів.
• Реформа об’єднала всіх замовників, учасників та Колегію з розгляду скарг Антимонопольного комітету в єдиній електронній системі, яка покриває всі типи процедур і всі етапи, окреслені Законом про публічні закупівлі. Українська електронна система, на відміну від систем країн ЄС, є комплексною та включає всі етапи процедури закупівель в одній системі. Це полегшує процес моніторингу та зменшує адміністративні витрати з обслуговування закупівлі.
• Україна як член Угоди СОТ про державні закупівлі (GPA підписана 18 травня 2016 року) стала ще більш відкритою для іноземних учасників і отримала доступ до закупівель за кордоном.
• Електронна система спростила доступ до торгів для учасників, зокрема МСП, знизила рівень витрат на адміністрування як самої системи з боку держави, так і витрат на адміністрування процесу з боку закупівельників та учасників і в цілому прискорила процес закупівель.
• Моніторинг процесу закупівель, який охоплює електронна система (публічний та професійний модуль аналітики на базі QlikView), став більш простим та доступним.
• У рамках реформи відбулася децентралізація торгових майданчиків: станом на кінець березня 2017 року працюють 15 акредитованих приватних торговельних майданчиків (для всіх закупівель) замість одного державного. Комерціалізація цього сегменту додала конкуренції між майданчиками і, як це очікувалось творцями, має забезпечити постійне вдосконалення послуг.
• Використання стандарту відкритих даних у процесі закупівель забезпечило доступність інформації, таким чином позитивно впливаючи на рівень сприйняття прозорості влади. Доступність даних зменшує асиметрію інформації і дає рівні можливості для участі у публічних тендерах.

Реформа підштовхнула зміни і в суміжних до публічних закупівлях сферах (початок розробки положення про моніторинг закупівель, впровадження електронних державних послуг на основі ЗУ «Про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних» тощо), впровадження прозорих механізмів продажу державного майна через систему «Прозорро. Продажі»)

Кількісні зрушення

• Порівняно з 2015 роком, у 2016 році сукупний обсяг державних закупівель, розрахований як сумарна вартість укладених договорів, зріс на 35% до 263,35 млрд грн або в доларовому еквіваленті на 17% до 10,4 млрд дол. США (відсоткове порівняння за сумою у доларах, щоб виокремити вплив зміни курсу валют). Зростання відбулося в основному за рахунок допорогових закупівель (закупівлі вище 50 тис грн стали обов’язковими до відображення в системі) — кількість угод зросла більш ніж у чотири рази.

Порівняння обсягу та кількості укладених договорів

• Відкритий і спрощений доступ до системи збільшив кількість учасників і постачальників — кількість унікальних постачальників зросла втричі (до 33,7 тис.), зменшуючи кількість договорів, що припадають на одного постачальника, і таким чином послаблюючи рівень його монопольної влади та зв’язок із замовником.
• У структурі постачальників частка ФОП суттєво зросла (з 24% до 42%). Кількість замовників збільшилася на 53% — до 20 тисяч. Частково це пов’язано з необхідністю відображення допорогових закупівель та введенням електронної системи.

Порівняння структури та кількості постачальників. Джерело: Розраховано на основі даних ProZorro і даних попередньої системи закупівель

• За гіпотезою відкриті дані зменшують ймовірність змови та шахрайства (за рахунок публічного контролю та посилення конкуренції), що має послабити рівень монопольної влади постачальників. За результатами проведеного аналізу, тенденція закуповувати все тільки від одного постачальника зменшилася — у 2016 році кількість замовників, які укладали договори тільки з одним постачальником (для всіх закупівель за рік), знизилася — до 5% порівняно з 11% у 2015 році, а середня вартість таких закупівель знизилася на 70%.

Порівняння кількості замовників, що укладали договори з одним постачальником

Окреслене вище дає змогу стверджувати, що позитивні зрушення є. Реформа збільшила обізнаність, спростила та пришвидшила як закупівельний процес, так і його моніторинг, об’єднала всіх учасників в рамках однієї системи, надала доступ до закордонних закупівель (GPA). Ринок публічних закупівель збільшився за обсягом та кількістю проведених закупівель, кількість учасників (замовників і постачальників) зросла.

Але поряд з цим існує багато проблем та питань, над якими ще треба працювати: використання нецінових критеріїв оцінки (наразі більшість закупівель здійснюється лише за ціновим критерієм, а укладені договори мають тип fix-price), застосування фінансових інструментів (використання опціонів, ф’ючерсів, свопів, погодних деривативів для довгострокових контрактів або на волатильних ринках), оцінка та попередження ринкових та неринкових ризиків (що викривляють результати закупівель через укладення додаткових угод), подальша інтеграція з доступними джерелами відкритих даних (для спрощення оцінки контрагентів) тощо. Враховуючи велику команду МЕРТ, ДП Прозорро, Transparency International Ukraine, Київської школи економіки, які працюють над удосконаленням існуючої системи та підвищенням компетенції всіх учасників закупівельного процесу, сподіваємось на краще та нові зміни до наступної річниці ProZorro.