Помоги, если сможешь. Сколько Украина тратит на поддержку бизнеса

Примечание редакции. Об особенностях распределения госпомощи в Украине — в материале Галины Калачовой и Дмитрия Яблоновского для VoxUkraine.

Фото: depositphotos.com / Vadim Vasenin

VoxUkraine разбирался, сколько денег тратится государством на поддержку бизнеса, кому достаются деньги, кто и как контролирует этот процесс и насколько эффективна госпомощь в Украине.

«В 2015 году расходы государства на дотации, льготы и другие формы госпомощи достигли 80 млрд грн. В 2016-м расходы госбюджета на те же цели увеличились до 101 млрд грн. Эти средства были направлены в преимущественно нерентабельные отрасли экономики (добычу угля, торфодобывающую отрасль, производство металла). Тенденция сохраняется: в бюджете на 2017 год эти расходы составили 170 млрд грн».

После трёх лет декларируемой политики сокращения госрасходов, дерегуляции и невмешательства правительства в экономику эти цифры выглядит сенсационно: 170 млрд — это почти треть госбюджета и более 6% ожидаемого ВВП. Всё ещё сенсационнее, если учесть, что это пассаж не из статьи СМИ или аналитического центра, а из официального документа — плана действий правительства на среднесрочную перспективу, который был утверждён весной этого года, в канун годовщины Кабинета Министров Владимира Гройсмана. Но ни премьер, ни его министры никогда не заявляли, что собираются потратить более 6% ВВП на поддержку экономики.

Соответствуют ли цифры в правительственном документе действительности? И кто и по какому принципу получает и с какой эффективностью тратит десятки миллиардов.

Запрос в Кабинет Министров, МЭРТ и Министерство финансов предоставить более детальные данные о госпомощи и объяснить цифры не прояснил ситуацию, а скорее показал, что мониторинг и контроль за тем, как государство тратит деньги на поддержку экономики, неэффективен, а в некоторых случаях и вовсе отсутствует.

Во-первых, цифры в документе Кабмина не «правительственные». «Указанные в отчёте данные предоставлялись независимыми специалистами и считались на основании экспертных оценок, которые не содержат соответствующих статистических данных в общем доступе», — официально ответили VoxUkraine в Министерстве финансов.

След 170 млрд удалось найти в кандидатской диссертации НАН Украины Елены Лиллемяе на тему «Хозяйственно-правовое обеспечение государственной помощи субъектам хозяйствования». Но это не проясняет ситуацию. Оказалось, что цифры из других документов правительства. Со ссылкой на Минфин научный сотрудник пишет, что в 2016 году бюджет оказал субъектам хозяйствования помощь на сумму 101 млрд грн. И что в этой цифре учтены государственные гарантии и налоговые льготы.

Минфин по-другому трактует эти данные — из сообщения на сайте Министерства финансов следует, что речь о расходах сводного бюджета на экономическую деятельность. Приписывать всю цифру к госпомощи, действительно, некорректно.

Что считать госпомощью в Украине?

Что такое госпомощь, определяют сразу несколько документов. Рамочные её характеристики прописаны в Соглашении об ассоциации Украины с Евросоюзом (СА).

Во-первых, согласно СА, госпомощь прежде всего — это НЕ помощь, которая каким-либо образом вредит конкуренции и торговле между Украиной и ЕС. Во-вторых, это в том числе помощь развитию бедных и малоразвитых регионов и экономической деятельности, помощь инвестициям для адаптации предприятий к стандартам ЕС (возможна в объёме до 40% допустимых расходов). Также, согласно СА, к госпомощи относится поддержка культуры и проектов в интересах обеих сторон, то есть реализации проектов, которые вписываются в общий европейский интерес.

Соглашение об Ассоциации подтолкнуло Украину к разработке и принятию закона о госпомощи предприятиям, который трактует понятие госпомощи как «поддержки в любой форме субъектов хозяйствования за счёт ресурсов государства или местных ресурсов, которая искажает или угрожает искажением экономической конкуренции», создавая преимущества для производства отдельных товаров или же предприятий.

Профильный закон конкретизирует её виды: субсидии и гранты, дотации, налоговые льготы, списание долгов, предоставление гарантий и льготных кредитов, продажа госимущества и предоставление товаров и услуг по ценам ниже рыночных, вхождение в уставный капитал предприятия или увеличение доли в уставном капитале.

Много хозяев — минимум контроля

С оценкой госпомощи в Украине всё непросто. В Минфине, МЭРТ и Кабинете Министров не предоставили подробную информацию о том, какие именно виды господдержки имело в виду правительство в своём отчёте.

Со 2 августа полностью вступил в силу Закон «О господдержке».

С новым законом у госпомощи появился основной «хозяин» — Антимонопольный комитет. Закон наделяет АМКУ многими функциями: анализировать госпомощь, контролировать, временно прекращать, требовать возвращения в бюджет (в случае, если сочтёт недопустимой для конкуренции). Поскольку закон о господдержке заработал недавно, у АМКУ ещё нет всей информации.

Ещё одно ведомство, которое по функционалу причастно к контролю и распределению господдержки — Министерство экономического развития и торговли. МЭРТ вправе анализировать господдержку на инвестдеятельность на предмет эффективности, анализировать госбюджет на предмет факторов, которые на него влияют, участвовать в отборе инвестпроектов, претендующих на госпомощь, искать способы повысить конкурентоспособность национальной экономики.

Однако эти функции не предполагают прямых рычагов контроля за выделением ресурса и во многом сводятся к бумажно-аналитическому анализу, который на практике не принимается во внимание.

В свою очередь за поддержку экспортёров в ответе третий орган — Кабинет Министров. С декабря прошлого года действует закон об экспортно-кредитном агентстве (ЭКА), призванном поддерживать украинских экспортеров. Создать его должен Кабмин. Предполагалось, что ЭКА заработает с июня 2017-го. Пока не заработало.

Понимание размеров и реципиентов госпомощи — актуальная задача для Украины.

В 2015 году группа экспертов в рамках проекта «Гармонизация системы госзакупок в Украине согласно стандартам ЕС» проанализировали и оценили господдержку. Эксперты констатировали: государственная помощь грозит искажением экономической конкуренции и торговли, поскольку предоставление субсидий, налоговых льгот и других форм государственных концессий одним предприятиям может негативно отразиться на положении других предприятий. Такое вмешательство государства в экономику опасно, учитывая вероятность значительного влияния на торговлю и конкуренцию.

Частичное понимание о динамике, масштабах прямой господдержки дают госрасходы на экономическую деятельность Госказначейства. Речь о господдержке в широком смысле этого слова. В них «сидят» расходы не только на прямые виды господдержки (дотации, субсидии, льготные кредиты), финансирование исследований и разработок, но и, например, расходы на строительство и ремонт дорог, что, по экономической сути, господдержкой не является.

В то же время эта классификация не отражает такие виды господдержки, как, например, налоговые льготы, которые распространяются на целую отрасль.

«Важно понимать, что госпомощь — это когда государство помогает деньгами, созданием специальных условий или другим образом отдельным компаниям, в результате чего возникают неконкурентные условия. Например, вливает деньги капитал в "Укравтодор". А если государство проводит тендер на строительство дороги и покупает услуги у того же "Укравтородора", — это не госпомощь», — объясняет экономическую суть господдержки старший экономист ЦЭС Дмитрий Яблоновский.

Расходы: вечный курс на сокращение

Из года в год под давлением международных кредиторов и партнёров каждое правительство Украины декларировало курс на более рациональное и адресное расходование государственных средств на поддержку бизнеса. Подобный подход в среднесрочной перспективе прописан опять-таки в том же плане действий правительства. «К концу 2017 года соотношение объёма предоставленной господдержки к ВВП существенно не изменится. А к концу 2020 году ожидается его уменьшение», — написано в программном документе Кабмина.

В 2016-м общий тренд на сокращение расходов получилось выдержать. Так, если в 2015 году на экономическую деятельность расходы госбюджета составляли 2,84% ВВП, то в 2016-м — 2,78%. В этом году тенденция может измениться — по данным казначейства, плановые годовые расходы на экономическую деятельность с учётом последних изменений в бюджет составляют 97 млрд грн, или 3,4% ВВП. Во время июльской корректировки госбюджета парламент увеличил расходы на дороги, угольную отрасль, строительство. В этом году тренд может измениться.

Кто получает больше

В процессе выделения господдержки есть несколько особенностей.

В последние годы больше всего государство тратило на транспорт, другую экономическую деятельность и сельское хозяйство. Фактические расходы на транспорт в последние три года уменьшаются по отношению к ВВП, оставаясь в номинальном исчислении в пределах 30 млрд грн. В 2017 году тенденция могла измениться. Кабмин рассматривал вариант «добросить» на дорожную отрасль 10 млрд грн, сэкономленных за счёт репрофайлинга (реструктуризация обязательств по обслуживанию и погашению ОВГЗ в портфеле НБУ). Однако репрофайлинг в итоге не состоялся — Минфин и Нацбанк не согласовали его условия.

С сельским хозяйством ситуация другая. Так, если в 2016 году на него потратили 0,23% ВВП, что меньше по сравнению с 2015-м, то в этом году ситуация, скорее всего, изменится. С начала этого года агросектор «пересел» с непрямой господдержки в виде налоговых льгот на прямую в виде целевой дотации. Результат этого фискального манёвра — сокращение непрямой господдержки государства в виде налоговых льгот, но увеличение прямой. В этом году в целом расходы казны на агросектор могут оказаться почти в два раза больше прошлогодних — 0,43% ВВП.

Экономический эффект от перевода аграриев на другой вид господдержки проявится позже — нужно время на то, чтобы отрасль показала результат в условиях прямого дотирования. С начала года аграрная дотация оказалась в центре скандала. В публичной плоскости развернулась громкая дискуссия о том, насколько справедлива господдержка, свыше 40% которой достается двум крупным игрокам — группе компаний «Мироновского хлебопродукта» и агрохолдингу «Авангард».

Расходы на льготное кредитование в агросекторе уже третий год подряд стабильны — на уровне 0,3 млрд грн.

В последние годы государство меньше тратит на угольную отрасль. Это объяснимо: с началом АТО расходы на господдержку шахт и погашение долгов по выплате зарплат шахтёрам были урезаны из-за того, что большинство шахт — на временно неподконтрольной территории.

Если в 2015 и 2016 годах на погашение долгов по выплате зарплаты шахтёрам закладывалось 200 и 500 млн грн соответственно, то в этом году такой строчки в бюджете просто нет. Расходы на покрытие себестоимости угля в последние три года также сокращаются.

Отдельная история с расходами на реструктуризацию угольной и торфодобывающей промышленности.

Плановые суммы на эти цели «прыгают»: в 2015 году в бюджете было заложено 1,1 млрд грн, в 2016-м сумма резко сократилась до 0,3 млрд грн. В этом году на эту программу заложено 0,8 млрд грн. По факту финансирования было проведено на 0,2 млрд грн в 2015-м и 0,1 млрд грн — в прошлом году.

Целевые расходы бюджета — это только часть прямой господдержки.

Существуют и другие её виды. Например, с экономической точки зрения докапитализация госбанков — это госпомощь. Является ли она допустимой, то есть не оказывает ли негативного влияния на конкуренцию — вопрос открытый.  Наличие лёгкого доступа к пополнению капитала может создавать возможность привлекать депозиты по более высоким ставкам (эти депозиты не получат частные банки), возможность кредитовать более дёшево, например, госпредприятия.

«Каждая фирма по отдельности прекрасно живёт за счёт предоставляемых правительством "бесплатных обедов". Вот почему фирмы тратят так много денег на лоббирование в Вашингтоне. Однако рыночная экономика в целом оказывается в результате подобных действий в куда более проиграшном положении. … Опасно позволять деловым кругам диктовать условия ведения бизнеса: они не учитывают того, что государственные субсидии не учитывают работу рынка», — Луиджи Зингалес, автор книги «Капитализм для народа».

Пробуждение контроллера

Закон о господдержке субъектов хозяйствования был призван улучшить ситуацию с представлением бизнесу помощи.

Однако наиболее «денежные» статьи выведены из-под действия закона: господдержка сельского хозяйства, рыболовства и военной сферы, инвестиции в объекты инфраструктуры, а также услуги, которые представляют общий экономический интерес. Перечень последних утверждает Кабмин.

В том, что именно эти сферы оказались в перечне исключений, есть своя логика.

Безопасность и оборона — особенная сфера. Основной покупатель и заказчик её товаров и услуг на внутреннем рынке — государство.

Конкуренция тут возможна не на уровне покупателя, а на уровне производителя. То есть военные компании могут конкурировать за «внимание» государства к их продукту. Государство, в свою очередь, может их «поддержать», потратив на их товары и услуги часть своего оборонного бюджета.

Это хорошо иллюстрирует недавний пример из Соединённых Штатов, где решили заменить армейский внедорожник Humvee. Минобороны США объявило тендер на поставку бронированных легких тактических машин между производителями военной техники. Его выиграла компания Oshkosh Corp.

Сфера инвестиций в объекты инфраструктуры в данном случае рассматривается как сфера естественных монополий, где не всегда есть необходимость развивать конкуренцию. Например, строить две одинаковые железные дороги в одном направлении не всегда целесообразно.

Самое спорное исключение — это господдержка АПК. В последние несколько лет отмена льгот для украинского агросектора — предмет дискуссий в стенах правительства и требование МВФ. В свою очередь в ЕС аграрный сектор активно дотируется государствами. По европейской аналогии аграрный сектор попал в перечень тех отраслей, господдержка которых не подлежит сомнению в Украине и не подпадает под сферу действия нового закона. Насколько правильный такой подход — ещё предстоит выяснить на практике.

Во всех остальных случаях АМКУ вправе запросить у госорганов данные о выданной госпомощи и определить её судьбу. По факту новые полномочия позволяют АМКУ стать арбитром, который сможет контролировать десятки миллиардов гривен госрасходов.

Загвоздки две.

Первая — закон рамочный и предполагает создание массы нормативно-правовых актов. Длительная подготовка и бюрократическая волокита — традиционные способы заблокировать дееспособность любого органа.

Вторая зависит от того, насколько быстро предоставители госпомощи отреагируют на новые правовые реалии.

Закон вступил в силу и сейчас задача АМКУ №1 — собрать информацию о госпомощи и создать единый реестр. У всех предоставителей госпомощи есть год для того, чтобы уведомить АМКУ о ней. Местные органы власти не исключение. Пока у комитета цифр о госпомощи нет, данные ещё не поступили.

Важный момент: АМКУ будет следить за допустимостью госпомощи с точки влияния на конкуренцию, но не будет контролировать эффективность самих госпрограмм, определять экономический эффект от них и бороться с коррупцией в этой сфере.

Последствия безответственности

Отсутствие до недавнего времени системного подхода к расходам на господдержку бизнеса привело к негативным последствиям.

Во-первых, расходы на госпомощь оказались заложниками политических раскладов. Из года в год Кабмин закладывает на поддержку различных отраслей экономики суммы, которые намерен потратить в течение года. Планы формируются на старте бюджетного процесса на основании запросов от распорядителей бюджетных средств (органов исполнительной власти, местных органов самоуправления).

По идее, эти запросы должны быть экономически обоснованными. На практике в ходе бюджетного процесса будущие расходы на развитие и господдержку традиционно становятся объектом политических торгов при попытке договориться с разными политическими группами влияния.

Во-вторых, к большому разрыву между планируемыми и фактическими расходами. Утверждённые планы практически никогда не выполняются.

Причин тому множество: бюрократические и сложные тендерные процедуры, низкое качество проектов, манипуляции с финансированием на протяжении года — при наличии кассовых разрывов или же необходимости перекрыть более срочные нужды Минфин может «заморозить» на время финансирование капитальных расходов или дотаций.

Поэтому фактическая сумма всегда на 10–15 млрд грн меньше запланированной. Это свидетельствует о том, что в подходах к господдержке превалирует ручное управление, зачастую оторванное от экономической целесообразности.

В-третьих, непродуманный и политически мотивированный подход к господдержке бизнеса привёл к тому, что предприятия по факту сами её запрашивают у правительства. Один из последних кейсов: в виду своего плохого финансового самочувствия и негативной ситуации на внешних рынках ОПЗ попросил правительство поставлять ему газ по спеццене.

В-четвёртых, несмотря на все недостатки, очень общее представление о том, что происходит на национальном уровне с господдержкой, всё-таки есть. Что происходит на уровне городов и как они помогают коммунальным предприятиям — не знает никто.

В-пятых, непрозрачный механизм распределения государственных субсидий и дотаций вредит конкуренции, сдерживает или искажает развитие целых отраслей экономики.

Источник: VoxUkraine.