Дві редакції: для людей та для «вати»

Децентралізація в Україні: заявка на успіх

Децентрализация на Украине – пример успешной реформы?

Прихильником децентралізації в Україні є майже кожен другий. Водночас більше ніж половина українців поки не відчули на собі позитивних змін від реформи. DW дізнавалася, де є успіхи і де ховаються проблеми.

42% українців підтримують децентралізацію, негативно ставляться до неї 27% громадян, опитаних у червні фондом «Демократичні ініціативи» та «Центром Разумкова». За оцінками експертів, це є ознакою помірного успіху реформи, яку запустили в Україні 2014 року після зміни влади внаслідок Євромайдану. 2015 року в країні стартував механізм передачі повноважень від центру на місця та створення об’єднаних територіальних громад. Станом на 2017 рік їх налічується вже більше ніж 400.

Баланс прихильників та противників децентралізації серед населення України, за даними соціологів, фактично не змінився від минулого року. Водночас рівень обізнаності українців із реформою за рік зріс з 74% у 2016-му до 82% у 2017 році. А частка тих, хто нічого не знає про децентралізацію, скоротилася з 30 до 18%.

Більше довіри до місцевої влади

Ті, хто помітив позитивні зміни, найчастіше відзначають покращення в галузі інфраструктури, житлово-комунального господарства і транспорту. «Це ті сфери, за які безпосередньо відповідають органи місцевого самоврядування, які почали відновлювати занедбану інфраструктуру. В її розвиток останніми десятиліттями в Україні на душу населення вкладалося 4,7 долара, тоді як у сусідній Польщі – понад 80 доларів», – зазначив менеджер проекту Українського незалежного центру політичних досліджень «Громадяни в дії» Іван Лукеря.

Ще одним показником успіху децентралізації Лукеря називає зростання довіри громадян до органів місцевого самоврядування, які мають найбільший рейтинг серед державних інституцій після армії. «Впродовж останніх трьох років довіра до центральних органів влади суттєво знизилася і становить від 10 до 13%. Натомість довіра до місцевих органів самоврядування збільшується. Наприклад, серед голів обласних центрів 2015 року довіра становила майже 30%, то тепер 45–50%», – сказав експерт.

Директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак убачає успіх децентралізації і в тенденції до зменшення рівня невдоволення громадян станом справ в інших галузях, які реформуються у зв’язку з децентралізацією. «Щодо медичної реформи кількість незадоволених зашкалює, тоді як кількість незадоволених шкільною і дошкільною освітою серйозно зменшилася. Чому? Бо децентралізація в освіті триває повним ходом, а у медичній галузі децентралізації немає», – сказав експерт.

Невдоволення і пасивність

Проте 55,4% опитаних в Україні вказали, що вони не відчули змін на краще від запроваджених унаслідок децентралізації змін. Іще більше – 63% – не задоволені своєю спроможністю впливати на рішення місцевої влади. Водночас 50% опитаних кажуть, що самі поки що не готові взяти участь в управлінні своїм селом, селищем чи містом у разі розширення повноважень місцевої влади. Лише 37% хочуть скористатися таким правом. «Це означає, що люди і досі самі не готові й не бачать можливостей впливати на місцеву владу, хоча реформа передбачала збільшення саме такого впливу і контролю над владою», – зазначила директорка Фонду «Демократичні ініціативи» Ірина Бекешкіна.

Однією з причин такої пасивності є нерозуміння громадянами структури та компетенції органів влади в Україні на різних рівнях, упевнена координаторка громадської організації «Центр UA» Марія Левонова. «Люди не мають уявлення, за що відповідає місцева громада, за що – районна і обласна влада, за що – уряд і інші органи центральної влади. Саме через це нерозуміння виникає багато проблем і накопичується незадоволення», – каже вона.

Брак знань

Левонова зі своєю командою об’їхала 63 територіальні громади по всій Україні та стверджує, що, якщо не брати до уваги незначних відмінностей, ситуація скрізь однакова. «Те саме з грошима. Якщо люди кажуть, що не дуже відчули ефект від збільшення фінансової самостійності на місцях, то вони зазвичай не дуже собі уявляють, звідки взялися кошти на ремонт доріг, і не дуже намагаються впливати на ці процеси», – сказала громадська експертка. Вона вважає, що активні громадяни, місцева влада і місцевий бізнес дуже потребують інструкцій із втілення реформ, і кажуть, що всі проблеми з децентралізацією виникали через брак детальних інструкцій, рекомендацій та роз’яснень, якими можна було би керуватися під час ухвалення рішень.

Небезпекою у впровадженні децентралізації, на думку Юрія Ганущака, наразі є прагнення влади на місцях мати більше грошей, але не відповідальності за ухвалення рішень. «Потрібно гармонізувати реформу і передати на місця компетенції та відповідальність. Слід запровадити відповідність фінансових ресурсів переданим на місця повноваженням», – порадив експерт.

Согласно соцопросу, сторонников реформы децентрализации на Украине вдвое больше, чем её противников. DW выясняла, как идёт реформа передачи украинской власти от центра на места.

42% украинцев поддерживают децентрализацию. Негативно к ней относится 27% опрошенных в июне 2017 года киевским Фондом «Демократические инициативы» и «Центром им. Разумкова». По оценкам экспертов, это говорит об умеренном успехе реформы. Больше всего её проведению мешает непонимание гражданами распределения полномочий на разных уровнях власти и пассивность в принятии решений.

Рост осведомлённости населения

Реформа децентрализации стартовала на Украине в 2014 году, после победы Евромайдана. Согласно первым Минским соглашениям, по настоянию Москвы, Украина должна была изменить свою Конституцию и ввести федеративное устройство. Но это было встречено ожесточённым сопротивлением общества, а попытка проголосовать за конституционные изменения в Верховной Раде вызвала кровавые столкновения.

В 2015 году вместо федерализации стартовала децентрализация – механизм передачи полномочий от центра на места и создания объединённых территориальных общин, которым были переданы полномочия в распределении местных доходов и сборов, а также определения условий работы бизнеса на их территориях.

Баланс сторонников и противников децентрализации среди населения Украины, по данным социологов, с 2015 года изменился в сторону сторонников. В нынешнем году уровень осведомлённости украинцев о реформе составил уже 82% опрошенных, а доля тех, кто ничего не знает о децентрализации, снизилась до 18%.

Первые успехи децентрализации

55,4% опрошенных заявили, что после проведения децентрализации они не почувствовали изменений к лучшему. Но они оценивали не столько децентрализацию, сколько общую социальную ситуацию в стране, утверждают эксперты.

Тем не менее, они считают признаком успеха реформы улучшения в области инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства и транспорта. Именно в этих сферах местным властям удалось переломить ситуацию. «Это те сферы, за которые непосредственно отвечают органы местного самоуправления. На развитие инфраструктуры в последние десятилетия на Украине на душу населения выделялось 4,7 доллара, тогда как в соседней Польше – более 80 долларов», – отметил менеджер проекта Украинского независимого центра политических исследований «Граждане в действии» Иван Лукеря.

Показателем успеха децентрализации Лукеря считает рост доверия граждан к органам местного самоуправления, которые сейчас имеют наибольший рейтинг среди государственных институтов после Вооружённых сил Украины. «На протяжении последних 3 лет доверие к центральным органам власти существенно снизилось и составляет от 10 до 13%. А доверие к органам местного самоуправления, наоборот, растёт. Например, если среди председателей областных центров в 2015 году уровень доверия составлял около 30%, то теперь он достигает 45–50%», – сказал эксперт.

Директор Института развития территорий Юрий Ганущак также отметил успех реформы децентрализации. В доказательство он привёл обнаруженную в результатах опроса тенденцию к сокращению недовольства граждан проведением других, связанных с децентрализацией реформ. «По медицинской реформе количество недовольных зашкаливает. Но количество недовольных школьным и дошкольным образованием серьёзно уменьшилось. Почему? Потому что децентрализация в образовании идёт полным ходом, а по медицинской отрасли децентрализации нет», – сказал эксперт.

Проблема пассивности общества

63% украинцев недовольны возможностями влиять на решения власти. 50% опрошенных ещё не готовы принять участие в управлении своим селом, посёлком или городом в случае расширения полномочий местной власти. Лишь 37% стремятся воспользоваться этим правом.

«Это значит, что люди до сих пор сами не готовы и не видят возможностей влиять на местную власть, хотя реформа предусматривала увеличение именно этого влияния и контроля власти обществом», – отметила директор Фонда «Демократические инициативы» Ирина Бекешкина.

Одной из причин пассивности украинцев является непонимание гражданами структуры и компетенции системы власти в стране. «Люди не имеют представления, за что отвечает местная община, за что – районная и областная власть, за что – правительство и другие органы центральной власти. Именно от этого непонимания происходит много проблем и накапливается недовольство», – уверена координатор общественной организации «Центр UA» Мария Левонова.

Деньги и ответственность

Левонова со своей командой объехала 63 территориальные общины по всей стране и утверждает, что с незначительными различиями ситуация везде примерно одинакова. «Если люди говорят, что они не очень почувствовали эффект от увеличения финансовой самостоятельности на местах, то они обычно не совсем представляют себе, откуда взялись средства на ремонт дорог и не стараются влиять на эти процессы», – сказала активистка.

Она считает, что активные граждане, местные власти и представители бизнеса очень нуждаются в инструкциях по реализации реформ и говорят, что все проблемы с использованием новых возможностей децентрализации возникали из-за нехватки подробных рекомендаций и разъяснений, которыми можно руководствоваться при принятии решений.

Опасностью в проведении децентрализации, по мнению Юрия Ганущака, пока остаётся стремление власти на местах иметь больше денег, но как можно меньше ответственности за принятие решений. Он считает, что передавать полномочия и финансирование на места следует соответственно увеличению ответственности местных властей за решение проблем.