Почему Меркель защищает «Северный поток — 2»

Строительство трубопровода «Nord Stream 2» (NS2) — очевидная угроза для безопасности Украины. И далеко не только в энергетическом плане. Конечно, потеря денег от транзита российского газа европейским потребителям — это очень существенная проблема, которая длительное время обсуждается экспертами. Однако NS2 не только станет экономическим рычагом Кремля. Газопровод, активно поддерживаемый частью немецкого политического истеблишмента, станет мощным символом того, что, несмотря на демонстративно наглое поведение Путина и его клики, мировые державы и цивилизованный мир продолжают с ним не только работать и торговать, но и создавать масштабные проекты геополитического значения.

Если украинская сторона желает этому воспрепятствовать, мы должны чётко разбираться в «матчасти» тех политических и управленческих процессов, которые происходят в Германии и Евросоюзе, в отношении того, как и кто принимает решения о разрешениях на строительство газопровода.

Дискуссия вокруг строительства газопровода «Nord Stream 2» не только очень политизирована, но и содержит большую эмоциональную составляющую. Поэтому некоторые аргументы, даже со стороны тех, кто выступает против газопровода, иногда приносят больше вреда, чем пользы для тех, кто боролся против проекта, вооружившись разумными аргументами. В то же время, это не делает доводы за газопровод сколько-нибудь лучше.

Центр передовых практик НАТО по энергобезопасности, который находится в Вильнюсе (NATO Center of excellence, Vilnius), наряду со многими другими организациями и think tank представлял исследования, направленные на анализ экономического обоснования проекта газопровода.

Основным тезисом таких исследований является то, что NS2 — это исключительно бизнес-проект российской стороны, которая хочет расширить свой рынок сбыта. На самом деле, предполагаемые потребности в газе, выдвигаемые сторонниками NS2, преувеличены. Спрос Германии на газ может быть обеспечен через существующие трубопроводы в обозримом будущем (прогнозы, которые пытаются охватить период аж до 2050-х годов на основе существующих технологий и моделей потребления — это не более чем «гадание на хрустальном шаре» из-за непредсказуемости технологического прогресса в сфере энергоносителей).

К концу 2030 года добыча газа в России также снизится, и поскольку Китай купил большинство доказанных запасов в Центральной Азии, пытаться оценить недоказанные резервы где-нибудь в «Далекостане» — это всегда «игра в кости».

«Газпром» вряд ли сможет продавать газ в Германии напрямую из-за проблем антимонопольного регулирования, а дальнейшая экспансия через распределительные сети сделает этот процесс очень дорогим. Можно было бы, конечно, снова инвестировать миллиарды евро в дополнительные распределительные трубопроводы, что ещё больше снизило бы экономическое обоснование проекта.

Таким образом, на самом деле, значение газпромовского трубопровода для европейского газового рынка не выше, чем открытие киоска с кебабом где-нибудь в Берлине. Хотя с другой стороны, такой проект существенно бы наполнил карманы ближайших друзей Путина, как это происходит для его приятеля по игре в хоккей — Гены Тимченко, и подсластил бы для него пилюлю персональных западных санкций.

Преимущественно в дискуссиях о NS2 огромной проблемой является непонимание процессов, происходящих во внутренней политике Германии, регулировании энергетического рынка Европы и т.д. Отчасти потому, что те, кто могут говорить на профессиональном языке — в первую очередь занимаются манипуляциями в свою пользу, а отчасти по причине невысокого профессионализма остальных. Таким образом, эта дискуссия превращается в разбрасывании нечистот, летящих в обоих направлениях.

Всем, кто хочет действительно противодействовать строительству Nord Stream 2, не прибегая к теориям заговора, следует почитать очень хорошее исследование об отсутствии экономического обоснования строительства газопровода

Не секрет, что подчинённые Зигмара Габриеля (бывший министр иностранных дел и вице-канцлер) работали с данными о рынке газа, которые были предоставлены экспертными организациями, имевшими непосредственную близость к лоббистам Nord Stream 2. Это достаточно сильно повлияло на повестку дня. В особенности, когда контраргументы противников позиции Габриеля были недостаточно проработаны.

Ещё одним просчётом в первых раундах обсуждения газопровода стало то, что хорошие аналитические материалы по проблеме на английском языке если и были, то не получили распространения ни в политических, ни даже в экспертных кругах. Те же труды, которые явно показывали экономическую бессмысленность проекта, были либо на немецком, либо на русском или украинском.

Вообще сам проект строительства трубопровода очень успешно использует пробелы в законодательстве и регулировании энергетической сферы в ЕС и Германии. Помимо внешней политики немецкой стороны и политической коррупции, это является основной уязвимостью NS2. Сам проект ещё больше навредит так называемому Третьему энергетическому пакету (регулирование энергорынка в ЕС) и полномочиям Комиссии по энергетическим вопросам.

Это даст «Газпрому» яркий кейс, чтобы повторить те же действия позже в государствах, которые намного более уязвимы, чем Германия, к российскому шантажу, коррупции и подрывной деятельности.

Неправильно считать, что европейцы вообще не сопротивлялись российскому лобби. Комиссия по энергетическим вопросам разработала позицию и обязательное для всего рынка регулирование в отношении Исключительной экономической зоны.

Если процесс регулирования и принятия соответствующих норм увенчается успехом Комиссии, то вероятность создания российского газопровода если и не исчезнет, то будет стремиться к нулю. А для правительства Германии это будет «момент истины», который даст ответ на вопрос «на чьей стороне они находятся?»

Международные эксперты расценивают позицию Комиссии как достаточно сильную. Ведь проект строительства газопровода не имеет «стратегической важности» как объект инфраструктуры, что спасло бы NS2 государственными гарантиями со стороны Германии, как это было сделано для газопровода OPAL (когда Герхард Шрёдер был канцлером, распределительному трубопроводу был предоставлен особый статус стратегического объекта, что позволяет уходить из-под регулирования ЕС).

К тому же между Германией и Россией нет двустороннего правительственного соглашения. Соответствующие контракты заключаются только между предприятиями. «Газпром», в свою очередь, пытается бороться с Комиссией, используя правовую бюрократию и институциональную слабость Евросоюза.

Так, например, представители российской компании подали заявку на получение так называемого «Bestandsschutz» — своеобразного «охранного сертификата», который, при условии его получения «Газпромом», даёт ему гарантию того, что проект газопровода сертифицирован в соответствии с действующими правилами и регулированием и даже в случае, если в регулирование будут внесены изменения, они никак не повлияют на проект.

Другими словами, россияне пытаются заморозить существующий юридический статус-кво, на случай если немецкое правительство всё-таки сможет принять соответствующие правила, позволяющие Комиссии по энергетическому регулированию остановить Nord Stream 2.

Дискуссии также идут и вокруг действий Зигмара Габриэля, в отношении того, мог ли он использовать свои полномочия, чтобы поддерживать проект газопровода. Ведь в Германии нет государственной энергетической компании вообще (в отличие от той же Польши). Все компании на рынке — Wintershall и Uniper (бывший EON) — действуют как любое другое немецкое предприятие в соответствии с нормами гражданского права. До тех пор пока они придерживаются норм и критериев охраны окружающей среды, безопасности и охраны труда, они могут действовать по своему усмотрению. Это как открыть фургон с шаурмой. Вы можете продавать хот-доги на улице, если только действуете в соответствии со всеми правилами безопасности пищевых продуктов, защиты потребителей и т. д.

В связи с этим это не уровень правительства. Нет политических оснований вмешиваться в деятельность хозяйствующих субъектов или регуляторов. Ну а на уровне министерств, где и стоит вопрос о регулировании энергетической сферы, российское влияние достаточно ощутимо.

В то же время, Федеральное агентство сетей Германии (Bundesnetzagentur) — регулирующий орган Германии на газовом рынке — вообще в первое время не был проинформирован о разработке проекта газопровода. Решения компетентных лиц были основаны на оценках, предоставленных немецкими энергетическими компаниями, никаких независимых исследований регулятором не было заказано.

Причём всё это, по мнению немецкой стороны, происходило в полном соответствии с внутренним законодательством и принципами свободного рынка. Кроме того, независимому решению вопроса мешает и то, что в отношении Nord Stream – 1 было, в свою очередь, уже принято много решений, закрепленных соответствующими сертификатами по поводу эксплуатацию трубопроводов и их инфраструктуры.

Нам следует осознать, что внутри немецкого общества вообще не было и мысли о необходимости дискуссий по поводу NS2. Как бы ни было сложно это понять не только Украине, но и даже другим партнерам Германии по ЕС. Ведущая позиция в Берлине по проблеме NS2 выглядит очень простым образом: «это вопрос частных компаний… Если они соблюдают немецкое и европейское законодательство и платят налоги — пускай строят свой газопровод. В чём проблема?»

По словам немецкого эксперта Бориса Райтшустера, немцам вообще очень сложно понять, что деятельность российской стороны может представлять угрозу. Как он однажды заметил: «Путину необходимо в письменной форме изложить свой пошаговый план по дестабилизации немецкого общества, подписать его, заверить нотариально… И возможно, тогда немцы задумаются».

Очень просто обвинить немецкий истеблишмент в том, что Путин их купил, как своего друга Герхарда Шрёдера. Однако, на самом деле, большинство представителей немецкой элиты вовсе не понимало (а какая-то часть не понимает и по сей день), что в газопроводе есть какая-то проблема.

Германия — богатая страна с диверсифицированным энергетическим сектором, на котором работает несколько компаний, конкурирующих за свою долю на энергетическом рынке. Многие из них не понимают, что работа в энергетическом секторе может иметь политическое измерение.

Другим серьёзным препятствием в противодействии газопроводу NS2 оказались аргументы в отношении опасности того, что Германия станет слишком зависимой от России экономически или энергетически. Достаточно взглянуть на данные 2016 года о внешней торговле Германии, где указано, что Россия является 13-м по величине торговым партнёром для Германии. Общий объём торговли составил 48 млрд евро или 2,22% от общей торговли Германии. Звучит внушительно, но даже Венгрия, имеющая 14-е место, имеет объём торговли с Германией в 47 млрд евро или 2,21% внешней торговли Германии. Но вряд ли в отношении Виктора Орбана напишут, что Меркель следует опасаться его влияния на Берлин или не рисковать германо-венгерскими отношениями из-за объёма товарооборота.

Импорт из России (26,4 млрд долл. — в основном нефть и газ) доминирует над экспортом (21,6 млрд долл.), всего 4,9% от общего объёма импорта Германии, или 1,3% от общего ВВП. Германия (ВВП Германии почти в три раза больше, чем у России) не зависит от России и не будет. Следовательно, такие аргументы, как «зависимость от Кремля», только раздражают и облегчают лоббистам NS2 задачу.

Следует учесть и ещё один аспект: компании EON, Wintershall, OMV, Shell и Energie подписали контракт с «Газпромом» по поводу NS2 в сентябре 2015 года, когда кризис беженцев был на пике. Тогда промышленность поддержала Меркель по беженцам, заверив прессу и общественность в том, что беженцы могут быть поглощены рынком труда Германии, подчёркивая её лозунг «Wir schaffen das!» («Мы справимся!)

В то время она не могла позволить себе конфронтацию с крупным бизнесом. Неофициальная договорённость гласила, что компании могли продолжать делать то, что хорошо для бизнеса, пока это не входит в конфликт с принятыми санкциями, а Берлин должен был закрывать на это глаза.

Используя Комиссию по энергорынку как рычаг, Меркель могла то поддерживать её решения, то нет, в зависимости от политического момента.

Так, в сентябре 2017 года у Меркель не было интереса вмешиваться. Даже если бы и был — необходимо было бы придумать, на основании какого закона она бы смогла это делать.

Поскольку регулятор (под влиянием Зигмара Габриеля) допустил создание консорциума NS2, встал вопрос правового поля, которое бы могло помочь остановить проект газопровода. Ведь одним из главных постулатов Германии является функционирование правового государства. Никто не мог бы просто принять политическое решение запретить NS2, не имея на то прав.

Лоббисты NS2 действовали в законодательной «серой зоне», где нормы права и Германии, и ЕС оставляли формальные возможности и лазейки для ввода в эксплуатацию трубопровода на административном уровне (то есть получение разрешений от министерств и регуляторов, которые они фактически не имели права не выдать).

Если бы строительство трубопровода было заблокировано на основании существующих норм и решений, то, скорее всего, российская сторона обратилась бы в суд в Европе, и с высокой вероятностью выиграла бы его, не оставив возможности далее оспаривать решение.

Единственным выходом было изменение законодательства, но при условии серьёзного бизнес-лобби в Бундестаге, а также учитывая, что это решение с самого начала поддерживала только одна партия («Партия зелёных»), такой вариант до сих пор выглядит достаточно иллюзорно. Даже если бы для принятия решения по NS2 сформировался консенсус и большинство голосов — это бы угрожало коалиции и правительству.

Практически единственным консервативным депутатом — представителем ХДС, который пытался остановить NS2, был Норберт Роттген. Он был главой внешнеполитического комитета, и некоторые его коллеги разделяли опасения в отношении национальной безопасности в случае позитивного окончания проекта трубопровода.

Однако он также оппонировал Меркель (по своим причинам), так что не исключено, что он просто использовал тему для того, чтобы навредить политической сопернице, подталкивая её к некомфортным проблемам, не имеющим однозначного решения.

Однако даже публичные заявления Роттгена, касающиеся внешнеполитического контекста, нивелировались экономическими контраргументами, которые, как мы уже сказали, были сформированы компаниями или научно-исследовательскими институтами, аффилированными с NS2 и получившими поддержку чиновников министерства экономики Германии.

По данным этих отчётов, газовые месторождения в Северной Германии и Нидерландах скоро начнут иссякать, а спрос на газ в Германии будет расти из-за закрытия ядерных реакторов.

Другие маршруты поставок газа были описаны как более рисковые, чем NS2. На ливийский газ вряд ли можно рассчитывать из-за гражданской войны там, а трубопровод через Средиземное море был бы ещё более дорогим. Ближневосточные конфликты не давали возможности надеяться на поставки из этого региона, и внутренняя политика Эрдогана также не добавляла веры в стабильность.

Таким образом, альтернативные варианты трубопроводов или СПГ-терминалов представлялись слишком дорогими. А для Германии как экономики с превалирующей высокой добавленной стоимостью необходимо избегать дорогих энергоносителей, особенно на фоне высоких затрат на рабочую силу. Дополнительным аргументом была и господдержка проектов, которые предлагают альтернативные атомной энергетике поставки энергоносителей.

Это и привело к тому, что обычным ответом на критику NS2 было: «Да, это не очень хорошо. Но, это экономически обосновано». И большинство немцев этому поверили.

В немецкой прессе и в медиа этому вопросу уделяли мало внимания. Ещё меньше старались критично оценивать уже существующую информацию. На фоне этого прозвучало заявление Дональда Трампа о том, что «США не собираются оплачивать безопасность Германии, если она позволяет России создать дополнительную угрозу для страны».

Как уже было отмечено, большинство экспертов с раздражением воспринимали якобы «угрозу» энергетической или экономической зависимости от России. Это просто не соответствует реальным цифрам.

Точно так же, как не соответствует реальности и предположение о резком возрастании потребления газа в Германии (оно неизбежно, но не настолько драматично, как об этом говорили те, кто поддерживал NS2). По оценкам экспертов, цена на энергоносители также не будет интенсивно расти, а альтернативные NS2 проекты, которые были названы «неконкурентными» ещё два года назад, уже не выглядят настолько «неинтересно» (например, LNG-терминалы).

Добыча газа в России тоже не настолько быстро развивается, насколько об этом говорят. Несмотря на масштабные инвестиции французской Total в российский НОВАТЕК Геннадия Тимченко, секторальные санкции, которые закрывают для России технологии в сфере глубокого и подводного бурения, не позволят нарастить добычу. И резервы месторождений также доказывают то, что ставка на «экономическую целесообразность» проекта NS2 была всего лишь блефом.

В то время как политический аспект дискуссии зашёл в тупик, юридический, который поддержала активными действиями Комиссия по энергорынку, продолжает оставаться на повестке дня. Например, одним из тезисов, которые отстаивает Комиссия, было добиться требования от стран-членов ЕС просить разрешения на реализацию подобных проектов. В том числе по этой причине некоторые страны-члены сомневаются в том, поддерживать ли Комиссию в её борьбе против NS2, желая оставить для себя больше автономности.

Стратегической целью Комиссии было продавить Третий энергетический пакет, в том числе, в части трубопроводов в Исключительной экономической зоне. Самыми активными критиками Комиссии оставались Зигмар Габриель и представители австрийского политического истеблишмента. Правительства Франции и Нидерландов занимали умеренную позицию.

В ноябре 2017 года Комиссия внесла свои предложения об изменениях в регулировании энергорынка. Австрия заняла жёсткую позицию и возражала против правок. Для Меркель это была непростая ситуация. Для сохранения коалиции с коллегами по партийному союзу необходимы были уступки. В том числе и в части вопросов, касающихся бизнес-сектора.

Для того чтобы дождаться формирования правительства в Берлине, Комиссии предложили доработать несколько юридических моментов. Однако следует учитывать, что немецкая сторона не является «монолитной» в отношении NS2, там также играют разные «актёры». Герхард Шрёдер прекрасно знает, какие рычаги будут эффективны. Зигмар Габриель мог предоставить «политическую крышу» административным решениям, которые создавались на среднем уровне Матиаса Махнига — генерального секретаря федерального министерства экономики и энергетики.

По сути, только Украина знает и верит в то, что проект NS2 — это не только конкурентная борьба на энергорынке, но и геополитическое, информационное и даже смысловое противостояние. К сожалению, для комплексного управления и сопровождения этой сферы не хватает ни достаточно профессиональных людей, ни средств.