Успешный город: социальный капитал. Часть І

Среди современных урбанистов город часто принято сравнивать с живым организмом, человеком, где всё взаимосвязано и одно не работает без другого. Но если европейские горожане и власть занимаются косметическими и омолаживающими процедурами такого организма, то нам нужны реанимационные и хирургические методы вмешательства. При детальном анализе практики управления западным городом оказывается, что это совсем иной организм, отличный от нашего — внешнее сходство только сбивает с толку. Основой функционирования города в США и Европе являются не инфраструктура и экономика, а социальный капитал, формальные и неформальные связи и сети между горожанами.

Приступая к работе с социальным капиталом Одессы, да и любого другого крупного города, мы сталкиваемся с одной серьёзной проблемой — масштабом жителя города. Обращаясь в органы городского управления, горожанин пытается решить индивидуальные проблемы, удовлетворить личный запрос. Но ни городской совет, ни его подразделения, к сожалению, не имеют возможности спуститься на этот уровень. Волей-неволей мы упускаем индивидуальность, и нам приходится работать с коллективными интересами горожан. Так устроен город в любой точке земного шара. В Украине проблема значительно усугубляется тем, что коллективный интерес не оформлен: городские власти вынуждены либо действовать «наощупь», либо вести диалог с ситуативно организованными сообществами, чей срок существования ограничен отдельной проблемой. Ни тот, ни другой способ не обеспечивает интересов всех горожан и, очевидно, не способствует устойчивому развитию города.

Приведу пример из личного опыта. Более полугода мы в одесской ГАСК искали решение проблемы незаконного строительства по проспекту Глушко, 22. Вопреки отсутствию необходимой документации, застройщик начал сооружение жилого комплекса, что привело к серьёзным повреждениям соседнего дома. Фактически мы защищали интересы жителей одного подъезда, где повреждения грозили сдвигом панелей. Без лишней скромности отмечу, что мы нашли лучший выход из ситуации: застройщик отремонтирует и подъезд, и даже повреждённые квартиры. Но для решения этой проблемы нам пришлось спуститься на тот самый индивидуальный уровень. При всём желании помочь людям, я глубоко осознавал ненормальность ситуации — когда горсовет то уговорами, то угрозами усаживает застройщика за стол переговоров; когда жители дома, обратившись к правовым механизмам решения проблемы, получили бы многолетний судебный процесс и аварийный дом.

По моему убеждению, застройщик осознанно шёл на нарушение законов и норм, истинно веря в бесправность и незащищённость жителей соседних домов. Я рад, что мы сумели развеять или хотя бы пошатнуть эту веру. Но как подобные проблемы решаются в Европе и Северной Америке? Как я уже говорил в одной из статей, многоквартирные дома и земля под ними в западных странах принадлежат жильцам. Кондоминиумы микрорайона могут свободно объединяться для решения проблем и достижения общих целей. Главное, они имеют правосубъектность и достаточные финансовые ресурсы для подобных мероприятий. Иными словами, любая попытка незаконного строительства пресекается на корню группой высококвалифицированных юристов, нанятых объединением кондоминиумов. И в этом им помогают муниципальные власти городского округа или, в особо тяжёлых случаях, мэрии. Именно так действовали парижане при строительстве башни Монпарнас. Хотя здание и не нарушало никаких норм и согласовывалось с существующими законами, жителям 15-го округа Парижа настолько претил этот небоскрёб, что после его строительства мэрия, по просьбе общественности и представителей всех округов, навсегда запретила сооружать любые высотные здания в пределах Парижа.

Вернёмся к нашим баранам, извините за двусмысленную шутку. Реформа управления многоквартирными домами началась лишь несколько лет назад, в ней много правовых лакун и нерешённых вопросов. Я уверен, что в будущем мы получим эффективные механизмы управления коллективной собственностью и правосубъектные ОСМД. Я уверен и в том, что эволюционным путём мы придём к организованным городским сообществам. Но проблемы приходится решать сейчас, при всех несовершенствах норм. Очевидно, что в приказном порядке навязывать горожанам какие-либо микрорайонные объединения не имеет смысла. 70 лет граждан против их воли сгоняли на комсомольские и партийные собрания, что ничего не породило и не было способно породить, кроме анекдотов в стиле одессита Карцева «заслушаем начальника транспортного цеха». С другой стороны, передать землю и инфраструктуру собственникам жилья в одностороннем порядке означает снова-таки растянуть решение насущных проблем на долгие годы. То есть пойти по пути США и стран ЕС мы не можем. Но будучи внимательными учениками, из западного опыта мы можем извлечь очень полезные уроки.

В городах США микрорайон является базовой городской единицей. Принцип его организации прост и прагматичен: земля облагается определённым налогом, но доходы от него идут не в городской бюджет, а тратятся на месте. Реперной точкой микрорайона является — внимание! — школа. Школьный район имеет полномочия в налогообложении и является субъектом права, равным городу и округу. Как и мэров, руководителей школьных районов выбирают по предложению городского совета прямым голосованием. Звучит удивительно, но американцы приобретают недвижимость, исходя из репутации районной школы: чем выше её рейтинг, тем лучше район. Высокое качество образования в округе означает высокие ставки земельных налогов. То есть унаследовать дом или квартиру в престижном районе от трудолюбивых предков и прожигать жизнь на вечеринках не получится — за неуплату налогов вас могут просто выселить за пределы микрорайона.

Руководство школьного микрорайона также отвечает за полицейскую и пожарную службы, вывоз мусора и т.д. Вместе с многочисленными объединениями граждан власти микрорайона занимаются дорогами, благоустройством, озеленением. Объединения кондоминиумов или частных домов действительно многочисленны: участие в них добровольно, кондоминиум может быть членом нескольких объединений — жильцы занимаются именно тем, что их интересует. Из-за огромных финансовых ресурсов, сосредоточенных в столь мелкой единице, жильцы могут контролировать даже уровень преступности: за дополнительные отчисления в городской департамент полиции можно увеличивать количество патрулей, циркулирующих по району.

Естественно, желающие построить в неподходящем микрорайоне высотку со спортзалом и подземным паркингом нарываются на многомиллионный штраф. Руководство микрорайонов, где разрешено высотное строительство, наоборот, поощряет и привлекает надёжных застройщиков и талантливых архитекторов налоговыми послаблениями. Так, Дональд Трамп вышел на девелоперский рынок благодаря реновации отеля «Гранд-Хайят» на Манхеттене, получив взамен многомиллионные налоговые льготы на 40 лет. От качества девелоперских проектов зависит не только финансовое благосостояние района и города (а значит, образования и безопасности), но и каждого жителя, чья квартира или дом растут в цене рядом с благополучными объектами. Система имеет и свои минусы: жёсткая экономическая и социальная сегрегация. Бедные районы остаются бедными, а богатые — богатыми.

Как и до какой степени такая система может быть применима в Одессе, Украине? Фактически бюджетная политика налогообложения земли наследует западной: земельный налог взымается в пользу местных бюджетов в полном объёме, на местах эти деньги и расходуются. Но как это часто происходит, формально правильно, а по существу — издевательство. Административной единицы, эквивалентной школьному району, в украинском законодательстве нет. Выражаясь понятными словами, это больше, чем ЖЭК, но меньше, чем городская райадминистрация — нечто среднее. Но главным движущим механизмом является, конечно, не размер городской административной единицы, а её полномочия. В американских городах масштаб рядового жителя не теряется, потому что бюджетом управляют люди, с которыми горожанин сталкивается каждый день, живёт с ними в одном доме, а их дети играют на одной площадке. Более того, любой горожанин и сам может принять участие в управлении районными финансами без сложных процедур выборов, избирательных кампаний.

Украинские города, если грамотно адаптировать эту систему, имеют огромное преимущество. Помимо разветвлённой сети районных школ, мы имеем и разветвлённую систему медицинских учреждений. В США забота о здоровье всегда оставалась личной ответственностью гражданина, явления районной поликлиники там нет. У нас же микрорайонная система финансирования медицины может дать новый импульс развитию всеобщего здравоохранения.

Но как возможно вверить в управление столько важные социальные объекты разрозненному и неорганизованному обществу? Как не превратить самоуправление в самоуправство? Новость, хорошая и плохая одновременно, состоит в том, что опыт самоуправления стимулирует создание и накопление социального капитала, а чем выше социальный капитал, тем эффективнее низовое самоуправление.