Чому Меркель захищає «Північний потік — 2»

Будівництво трубопроводу «Nord Stream 2» (NS2) — очевидна загроза для безпеки України. І аж ніяк не лише в енергетичному аспекті. Звісно, втрата грошей від транзиту російського газу європейським споживачам — це дуже суттєва проблема, яку тривалий час обговорюють експерти. Однак NS2 не лише стане економічним важелем Кремля. Газопровід, активно підтримуваний частиною німецького політичного істеблішменту, стане потужним символом того, що, попри демонстративно нахабну поведінку Путіна та його кліки, світові держави і цивілізований світ продовжують не лише працювати і торгувати з ним, а й створювати масштабні проекти геополітичного значення.

Якщо українська сторона бажає цьому завадити, ми повинні чітко розбиратися в «матчастині» тих політичних і управлінських процесів, які відбуваються у Німеччині та Євросоюзі, щодо того, хто і як ухвалює рішення про дозволи на будівництво газопроводу.

Дискусія навколо будівництва газопроводу «Nord Stream 2» не лише є дуже політизованою, а й містить велику емоційну складову. Тому деякі аргументи, навіть з боку тих, хто виступає проти газопроводу, іноді завдають більше шкоди, ніж приносять користі для тих, хто боровся проти проекту, озброївшись розумними аргументами. Водночас це не робить аргументи за газопровід кращими.

Центр передових практик НАТО з енергобезпеки, що у Вільнюсі (NATO Center of excellence, Vilnius), поряд із багатьма іншими організаціями та think tank репрезентував дослідження, спрямовані на аналіз економічного обгрунтування проекту газопроводу.

Основною тезою таких досліджень є те, що NS2 — це виключно бізнес-проект російської сторони, яка хоче розширити свій ринок збуту. Насправді, передбачувані потреби в газі, що їх висувають прихильники NS2, перебільшені. Попит Німеччини на газ може бути забезпечений через наявні трубопроводи в доступному для огляду майбутньому (прогнози, які намагаються охопити період аж до 2050-х років на основі нинішніх технологій і моделей споживання — це не більш ніж «ворожіння на кришталевій кулі» через непередбачуваність технологічного прогресу в сфері енергоносіїв).

До кінця 2030 року видобуток газу в Росії також знизиться, і позаяк Китай купив більшість доведених запасів у Центральній Азії, намагатися оцінити недоведені резерви десь в «Далекостані» — це завжди «гра в кості».

«Газпром» навряд чи зможе продавати газ у Німеччині безпосередньо через проблеми антимонопольного регулювання, а подальша експансія через розподільні мережі зробить цей процес дуже дорогим. Можна було б, звісно, знову інвестувати мільярди євро в додаткові розподільні трубопроводи, що ще більше знизило б економічне обґрунтування проекту.

Таким чином, насправді значення газпромівського трубопроводу для європейського газового ринку не більше, ніж відкриття кіоску з кебабом десь у Берліні. Хоча з іншого боку, такий проект суттєво б наповнив кишені найближчих друзів Путіна, як це відбувається для його приятеля по грі у хокей — Гени Тимченка, і підсолодив б для нього пігулку персональних західних санкцій.

Переважно в дискусіях про NS2 величезною проблемою є нерозуміння процесів, що відбуваються у внутрішній політиці Німеччини, регулюванні енергетичного ринку Європи тощо. Частково тому, що ті, хто може говорити професійною мовою — в першу чергу займаються маніпуляціями на свою користь, а почасти через невисокий професіоналізм решти. Таким чином, ця дискусія перетворюється на розкидання лайна, що летить в обох напрямках.

Всім, хто хоче дійсно протидіяти будівництву Nord Stream 2, не вдаючись до теорій змови, слід почитати дуже гарне дослідження про відсутність економічного обґрунтування будівництва газопроводу.

Не є секретом той факт, що підлеглі Зигмара Габріеля (колишній міністр закордонних справ і віце-канцлер) працювали з даними про ринок газу, які надали експертні організації, безпосередньо близькі до лобістів Nord Stream 2. Це досить сильно вплинуло на порядок денний. Особливо, коли контраргументи противників позиції Габріеля були недостатньо опрацьовані.

Ще одним прорахунком у перших раундах обговорення газопроводу стало те, що хороші аналітичні матеріали з проблеми англійською якщо й були, то не набули поширення ані в політичних, ані навіть в експертних колах. Ті ж «праці», які явно показували економічну безглуздість проекту, були або німецькою, або російською чи українською.

Взагалі сам проект будівництва трубопроводу дуже успішно використовує прогалини в законодавстві та регулюванні енергетичної сфери в ЄС та Німеччині. Крім зовнішньої політики німецької сторони і політичної корупції, це є основною вразливістю NS2. Сам проект ще більше нашкодить так званому Третьому енергетичному пакету (регулювання енергоринку в ЄС) і повноваженням Комісії з енергетичних питань.

Це дасть «Газпрому» яскравий кейс, щоб повторити ті самі дії пізніше в державах, які набагато уразливіші, ніж Німеччина, до російського шантажу, корупції та підривної діяльності.

Неправильно вважати, що європейці взагалі не чинили опору російському лобі. Комісія з енергетичних питань розробила позицію й обов'язкове для всього ринку регулювання щодо Виняткової економічної зони.

Якщо процес регулювання й ухвалення відповідних норм приведе до успіху Комісії, то ймовірність створення російського газопроводу якщо і не зникне, то прагнутиме до нуля. А для уряду Німеччини це буде «момент істини», який дасть відповідь на запитання «на чиєму вони боці?»

Міжнародні експерти розцінюють позицію Комісії як досить сильну. Адже проект будівництва газопроводу не має «стратегічної важливості» як об'єкт інфраструктури, що врятувало б NS2 державними гарантіями збоку Німеччини, як це було зроблено для газопроводу OPAL (коли Герхард Шредер був канцлером, розподільному трубопроводу надали особливого статусу стратегічного об'єкта, що дозволяє уникати регулювання ЄС).

До того ж, між Німеччиною й Росією немає двосторонньої урядової угоди. Відповідні контракти укладають тільки між підприємствами. «Газпром», у свою чергу, намагається боротися з Комісією, використовуючи правову бюрократію та інституційну слабкість Євросоюзу.

Так, наприклад, представники російської компанії подали заявку на отримання так званого «Bestandsschutz» — своєрідного «охоронного сертифіката», який, за умови його отримання «Газпромом», дає йому гарантію того, що проект газопроводу сертифікований відповідно до чинних правил і регулювань і навіть у разі, якщо до регулювання внесуть зміни, то вони ніяк не вплинуть на проект.

Іншими словами, росіяни намагаються заморозити поточний юридичний статус-кво на той випадок, якщо німецький уряд все ж таки зможе ухвалити відповідні правила, що дозволять Комісії з енергетичного регулювання зупинити Nord Stream 2.

Дискусії також тривають і навколо дій Зігмара Габріеля, щодо того, чи міг він використовувати свої повноваження, щоб підтримувати проект газопроводу. Адже в Німеччині немає державної енергетичної компанії взагалі (на відміну від тієї самої Польщі). Всі компанії на ринку — Wintershall і Uniper (колишній EON) — діють, як будь-яке інше німецьке підприємство відповідно до норм цивільного права. Допоки вони дотримуються норм і критеріїв охорони довкілля, безпеки та охорони праці — вони можуть діяти на власний розсуд. Це як відкрити фургон з шаурмою. Ви можете продавати хот-доги на вулиці, якщо тільки дієте відповідно до всіх правил безпеки харчових продуктів, захисту споживачів тощо.

У зв'язку з цим це не рівень уряду. Немає політичних підстав втручатися в діяльність господарюючих суб'єктів або регуляторів. Ну а на рівні міністерств, де і стоїть питання про регулювання енергетичної сфери, російський вплив досить відчутний.

Водночас Федеральне агентство мереж Німеччини (Bundesnetzagentur) — регулюючий орган Німеччини на газовому ринку — взагалі спершу не було проінформоване про розробку проекту газопроводу. Рішення компетентних осіб грунтувалися на оцінках, наданих німецькими енергетичними компаніями, жодних незалежних досліджень регулятор не замовляв.

Причому все це, на думку німецької сторони, відбувалося в цілковитій відповідності до внутрішнього законодавства і принципів вільного ринку. Крім того, незалежному вирішенню питання заважає й те, що стосовно Nord Stream 1 було, у свою чергу, вже ухвалено багато рішень, закріплених відповідними сертифікатами з приводу експлуатації трубопроводів та їх інфраструктури.

Нам слід усвідомити, що всередині німецького суспільства взагалі не було й думки про необхідність дискусій щодо NS2. Хоч би як складно це зрозуміти не лише Україні, а й навіть іншим партнерам Німеччини по ЄС. Провідна позиція в Берліні з проблеми NS2 виглядає дуже просто: «це питання приватних компаній... Якщо вони дотримуються німецького та європейського законодавства і сплачують податки — нехай будують свій газопровід. У чому проблема?»

За словами німецького експерта Бориса Райтшустера, німцям взагалі дуже складно зрозуміти, що діяльність російської сторони може становити загрозу. Як він одного разу зауважив: «Путіну необхідно в письмовій формі викласти свій покроковий план із дестабілізації німецького суспільства, підписати його, завірити нотаріально... І можливо тоді німці замисляться».

Дуже просто звинуватити німецький істеблішмент у тому, що Путін їх купив, як свого друга Герхарда Шредера. Однак насправді більшість представників німецької еліти зовсім не розуміла (а якась частина не розуміє й донині), що в газопроводі є якась проблема.

Німеччина — багата країна з диверсифікованим енергетичним сектором, на якому працює кілька компаній, що конкурують за свою частку на енергетичному ринку. Багато з них не розуміють, що робота в енергетичному секторі може мати політичний вимір.

Іншою серйозною перешкодою у протидії газопроводу NS2 виявилися аргументи про небезпеку того, що Німеччина стане занадто залежною від Росії економічно або енергетично. Досить поглянути на дані 2016 року про зовнішню торгівлю Німеччини, де зазначено, що Росія є 13-м за величиною торговим партнером для Німеччини. Загальний обсяг торгівлі становив 48 мільярдів євро або 2,22% від загальної торгівлі Німеччини. Звучить переконливо, але навіть Угорщина, яка має 14 місце, має обсяг торгівлі в 47 мільярдів євро з Німеччиною або 2,21% зовнішньої торгівлі Німеччини. Але навряд чи стосовно Віктора Орбана напишуть, що Меркель слід побоюватися його впливу на Берлін, або не ризикувати германо-угорськими відносинами через обсяг товарообігу.

Імпорт із Росії (26,4 млрд долл. — в основному нафта й газ) домінує над експортом (21,6 млрд долл.), Всього 4,9% від загального обсягу імпорту Німеччини, або 1,3% від його загального ВВП. Німеччина (ВВП Німеччини майже втричі більший, ніж у Росії) не залежить від Росії і не буде. Отже, такі аргументи, як «залежність від Кремля», тільки дратують і полегшують лобістам NS2 завдання.

Слід врахувати й ще один аспект: компанії EON, Wintershall, OMV, Shell і Energie підписали контракт з «Газпромом» з приводу NS2 у вересні 2015 року, коли криза біженців була на піку. Тоді промисловість підтримала Меркель із питань біженців, запевнивши пресу і громадськість у тому, що біженці можуть бути поглинені ринком праці Німеччини, підкреслюючи її гасло «Wir schaffen das!» («Ми впораємося!»)

У той час вона не могла дозволити собі конфронтацію з великим бізнесом. Неофіційна домовленість свідчила, що компанії могли продовжувати робити те, що добре для бізнесу, поки це не входить у конфлікт з ухваленими санкціями, а Берлін мав заплющувати на це очі.

Використовуючи Комісію з енергоринку як важіль, Меркель могла то підтримувати її рішення, то — ні, залежно від політичного моменту.

Так, у вересні 2017 року Меркель не мала інтересу втручатися. Навіть якби й мала — необхідно було б придумати, на підставі якого закону вона б змогла це робити.

Оскільки регулятор (під впливом Зігмара Габріеля) допустив створення консорціуму NS2, постало питання правового поля, яке б могло допомогти зупинити проект газопроводу. Адже одним із головних постулатів Німеччини є функціонування правової держави. Ніхто не міг би просто ухвалити політичне рішення заборонити NS2, не маючи на те прав.

Лобісти NS2 діяли в законодавчій «сірій зоні», де норми права і Німеччини, і ЄС залишали формальні можливості і лазівки для введення в експлуатацію трубопроводу на адміністративному рівні (тобто отримання дозволів від міністерств і регуляторів, які вони, фактично, не мали права не видати).

Якби будівництво трубопроводу було заблоковане на підставі наявних норм і рішень, то, швидше за все, російська сторона звернулася б до суду в Європі і з високою ймовірністю виграла б його, не залишивши можливості далі оскаржувати рішення.

Єдиним виходом була зміна законодавства, але за умови серйозного бізнес-лобі в Бундестазі, а також враховуючи, що це рішення від самого початку підтримувала тільки одна партія («Партія зелених»), такий варіант досі виглядає досить ілюзорно. Навіть якби для прийняття рішення щодо NS2 сформувався консенсус і більшість голосів — це б загрожувало коаліції й уряду.

Практично єдиним консервативним депутатом — представником ХДС, який намагався зупинити NS2, був Норберт Роттген. Він очолював зовнішньополітичний комітет, і деякі його колеги поділяли побоювання щодо національної безпеки в разі позитивного завершення проекту трубопроводу.

Однак він також опонував Меркель (через свої причини), тож не виключено, що він просто використовував тему, щоб нашкодити політичній суперниці, підштовхуючи її до некомфортних проблем, які не мають однозначного вирішення.

Однак навіть публічні заяви Роттгена щодо зовнішньополітичного контексту нівелювалися економічними контраргументами, які, як вже сказано, були сформовані компаніями або науково-дослідними інститутами, афілійованими з NS2, і які здобули підтримку чиновників міністерства економіки Німеччини.

За даними цих звітів, газові родовища в північній Німеччині і Нідерландах скоро почнуть вичерпуватися, а попит на газ у Німеччині зростатиме через закриття ядерних реакторів.

Інші маршрути поставок газу були описані як більш ризиковані, ніж NS2. На лівійський газ навряд чи можна розраховувати через громадянську війну там, а трубопровід через Середземне море був би ще дорожчим. Близькосхідні конфлікти не давали можливості сподіватися на поставки з цього регіону, і внутрішня політика Ердогана так само не додавала віри у стабільність.

Таким чином, альтернативні варіанти трубопроводів або СПГ-терміналів були надто дорогими. А для Німеччини, як економіки з переважаючою високою доданою вартістю, необхідно уникати дорогих енергоносіїв, особливо на тлі високих витрат на робочу силу. Додатковим аргументом була й державна підтримка проектів, які пропонують альтернативні атомній енергетиці поставки енергоносіїв.

Це і призвело до того, що звичайною відповіддю на критику NS2 було: «Так, це не дуже добре. Але, це економічно обгрунтовано». І більшість німців цьому повірили.

У німецькій пресі і в медіа цьому питанню приділяли мало уваги. Ще менше намагалися критично оцінювати вже наявну інформацію. На тлі цього прозвучали заяви Дональда Трампа про те, що «США не збираються оплачувати безпеку Німеччини, якщо вона дозволяє Росії створити додаткову загрозу для країни».

Як вже було зазначено, більшість експертів із роздратуванням сприймали нібито «загрозу» енергетичної або економічної залежності від Росії. Це просто не відповідає реальним цифрам.

Так само як не відповідає реальності і припущення про різке зростання споживання газу в Німеччині (воно неминуче, але не так драматично, як про це говорили ті, хто підтримував NS2). За оцінками експертів, ціна на енергоносії також не буде інтенсивно зростати, а альтернативні NS2 проекти, які називали «неконкурентними» ще два роки тому, вже не виглядають настільки «нецікаво» (наприклад, LNG-термінали).

Видобуток газу в Росії теж не так швидко розвивається, як про це говорять. Попри масштабні інвестиції французької Total у російський НОВАТЕК Геннадія Тимченка, секторальні санкції, які закривають для Росії технології у сфері глибокого і підводного буріння, не дозволять наростити видобуток. І доведені резерви родовищ також доводять те, що ставка на «економічну доцільність» проекту NS2 була лише блефом.

У той час як політичний аспект дискусії зайшов e глухий кут, юридичний, який підтримала активними діями Комісія з енергоринку, продовжує залишатися на порядку денному. Наприклад, однією з тез, які обстоює Комісія, було домогтися вимоги від країн-членів ЄС просити дозволу на реалізацію подібних проектів. У тому числі з цієї причини деякі країни-члени сумніваються, чи підтримувати Комісію в її боротьбі проти NS2, бажаючи залишити для себе більше автономності.

Стратегічною метою Комісії було протиснути Третій енергетичний пакет, в тому числі в частині трубопроводів до Виняткової економічної зони. Найактивнішими критиками Комісії залишалися Зігмар Габріель і представники австрійської політичного істеблішменту. Уряди Франції та Нідерландів займали помірковану позицію.

У листопаді 2017 року Комісія внесла свої пропозиції щодо змін у регулюванні енергоринку. Австрія зайняла жорстку позицію і заперечувала проти правок. Для Меркель це була непроста ситуація. Збереження коаліції з колегами по партійному союзу потребувало поступок. У тому числі й у частині питань, що стосуються бізнес-сектора.

Щоб дочекатися формування уряду в Берліні, Комісії запропонували доопрацювати кілька юридичних моментів. Однак слід враховувати, що німецька сторона не є «монолітною» щодо NS2, там також грають різні «актори». Герхард Шредер чудово знає, які важелі матимуть ефективність. Зігмар Габріель міг надати «політичний дах» адміністративним рішенням, які створювалися на середньому рівні Матіаса Махніга — генерального секретаря федерального міністерства економіки і енергетики.

По суті, тільки Україна знає й вірить в те, що проект NS2 — це не лише конкурентна боротьба на енергоринку, а й геополітичне, інформаційне і навіть смислове протистояння. На жаль, для комплексного управління та супроводу цієї сфери не вистачає ані достатньо фахових людей, ані коштів.