Будущее Европы и наше место в нём

Примечание редакции. Какой будет Европа через несколько лет — наверняка не знает никто. Но у европейцев всё же есть определенные ожидания, сформулированные в Белой книге ЕС. О них и о том, на что в этих сценариях может рассчитывать Украина — в материале наших коллег из VoxUkraine.

25 марта страны-члены Евросоюза приняли участие в юбилейном саммите по случаю 60-летия со дня подписания Римских договоров, которые считаются основополагающими для процесса интеграции в Европе. 

Под давлением целого ряда вызовов, перед которыми сегодня стоит ЕС, даже Президент Европейской Комиссии Жан-Клод Юнкер признал необходимость обсуждения дальнейшей модели интеграции стран на континенте. Именно поэтому еще 1 марта Еврокомиссия представила Белую книгу о будущем Европы в 2025 г.

Однако вместо ожидаемой единой модели будущего ЕС, документ предлагает 5 сценариев протекания интеграционных процессов. То есть Европейская Комиссия как институт не предоставила собственного видения оптимального изменения формата интеграции между странами, при котором у Европейского Союза была бы возможность преодолеть существующие кризисные явления.

Белая книга о сценариях

Появление документа в ряде исследовательских центров Европы вызвало спорную реакцию. По мнению экспертов Carnegie Europe, Белая книга в нынешнем виде вскрыла две основные слабые стороны Европейской комиссии.

«Во-первых, Комиссия утратила какую-либо власть и амбиции для создания собственного видения будущего ЕС. Она утратила настоящее чувство уверенности в себе, в свое время ставшее движущей силой интеграции под председательством Жака Делора в период с 1985 по 1994 гг… Во-вторых, пять сценариев показывают полное отсутствие стратегии в ЕС. А Европа не нуждается в списке необходимых покупок, чтобы заказать блюда из меню».

В аналитическом центре Bruegel также не увидели в Книге чёткой картины того, как будет выглядеть ЕС хотя бы через 5 лет. При этом основным упущением, по их мнению, стало отсутствие в сценариях ответов на три ключевых вопроса:

1) Как ЕС должен взаимодействовать в будущем со своими соседями?

2) Как Европа может управлять напряжённостью, возникающей в условиях различных «скоростей» интеграции?

3) Как евро должен стать устойчивой валютой при отсутствии весомых шагов в направлении создания фискального союза?

Последний вопрос вовсе обойдён стороной при описании сценариев.

При этом сам документ больше напоминает policy paper одного из европейских аналитических центров, а не целой Комиссии, и весьма поверхностно описывает, каким образом должны функционировать европейские институты при каждом из сценариев.

Будущее под разными соусами

Первый сценарий под названием «продолжаем работу» (Carrying on) касается воплощения текущей программы реформ, представленной ​​Европейской Комиссией еще в 2014 году (Новый старт) и Братиславской декларации, согласованной 27 государствами-членами ЕС в сентябре прошлого года. При этом сам Юнкер соглашается с тем, что данный сценарий может обострить нынешние противоречия между государствами-членами, принятие решений по важным вопросам наподобие миграции или общей внешней политики и политики безопасности может остаться сложной процедурой, а их выполнение — не соответствовать ожиданиям.

Этот сценарий будет означать дальнейшее пребывание Украины под «зонтом» Европейской политики соседства, не предусматривающей полной интеграции этих стран с ЕС. При нём будут сохраняться текущие санкции ЕС против России, а также финансовая и грантовая поддержка Украины в процессе выполнения ею Соглашения об ассоциации.

Сценарий «ничего, кроме единого рынка» предусматривает сворачивание некоторых частей политической интеграции между членами ЕС при сохранении единого европейского рынка товаров и услуг. Как отмечают в самом документе, это означает, что расхождения в позициях между государствами-членами по проблемным вопросам будут решаться в двустороннем порядке. Права граждан, предоставляемые законодательством ЕС, могут через некоторое время исчезнуть. При этом процесс принятия решений может стать проще для понимания, но способность государств действовать коллективно станет более ограниченной.

Однако данный сценарий также несёт в себе ряд более глубоких угроз. В частности, его реализация будет означать, что евроскептические силы все же сумели навязать свое видение самого процесса интеграции в Европе, что непременно добавит им поддержки на континенте и нарушит основной принцип солидарности, который закладывался при подписании тех же Римских договоров в 1957 г. Кроме того, социальные и трудовые стандарты стали не менее важным фактором европейской интеграции. А потому принесение их в жертву будет означать меньшую инклюзивность ЕС, что также несёт соответствующие политические риски.

Из всех сценариев этот наиболее нежелателен для Украины, поскольку недостаточное политическое единство в ЕС приведёт к тому, что страны-члены будут всё больше взаимодействовать с Россией на двусторонней основе и впоследствии уменьшать санкции. При этом, скорее всего, первые «трещины» пойдут в энергетической сфере. В частности, в строительстве газопроводов в обход стран Восточной Европы вроде Северного или различных вариаций Южного потоков, что нивелирует идею Энергетического союза. Уменьшится также политическая солидарность с Украиной, что может сказаться на поддержке Украины отдельными государствами в европейских институтах и ​​других международных организациях.

Третий сценарий, «те, кто хотят большего, делают больше», воплощает уже известную идею «Европы разных скоростей», предусматривающую усиленную интеграцию в отдельных сферах только между теми государствами-членами, которые сами этого хотят, при этом другие члены могут свободно к ним присоединяться.

В последнее время эта идея приобретает популярность среди европейских политиков. В частности, канцлер ФРГ Ангела Меркель, президент Франции Франсуа Олланд, премьер-министры Италии Паоло Джентилони и Испании Мариано Рахой 6 марта на встрече в Версале поддержали данную идею и подтвердили свои намерения наращивать темпы интеграции в областях, представляющих общий интерес. Зато лидеры Вышеградской четверки (Польша, Венгрия, Словакия, Чехия), выступают против такой идеи и предупреждают, что она создаст новые линии разделения в Европе и «эксклюзивные клубы государств», что ещё больше усложнит процесс принятия решений в ЕС. Поэтому перед началом саммита было опасение, что Польша может не подписать Римскую декларацию в случае поддержки этого сценария в документе, о чем предупредила сама премьер-министр Польши Беата Шидло.

Идея «Европы разных скоростей» не нова — даже в нынешней структуре ЕС есть элементы этого подхода. Лиссабонский договор также способствовал расширению сотрудничества между заинтересованными странами в отдельных областях. В ЕК в защиту этой идеи отмечают, что в любой момент государства могут присоединиться к «клубу заинтересованных». Однако эксперты Польского института международных отношений (PISM) предупреждают, что странам будет сложно присоединиться к этому клубу позднее, а опыт сотрудничества в ЕС указывает на противоположную тенденцию.

«Свидетельством этого является разрыв между формальными требованиями к участию в Шенгенской зоне и политическими реалиями. Болгария и Румыния, хотя и готовы, по мнению Европейской комиссии, присоединиться, однако не могут войти в Шенген из-за сопротивления со стороны членов зоны, например Германии, Нидерландов, Финляндии и Франции»… Комиссия также «не принимает во внимание возможное будущее неравенство в правах между авангардом интеграции и другими странами. Примером такой тенденции к дискриминации в отношении государств, находящихся вне клуба, может быть попытка ЕЦБ снизить для них возможность оплачивать финансовые услуги в евро».

Такая концепция таит в себе ряд угроз и возможностей для нашего государства. Прежде всего, трения между различными «блоками» внутри ЕС могут предоставить дополнительные возможности России в её попытках подорвать европейскую солидарность.

Соседи Украины, входящие в Евросоюз, скорее всего, не будут в авангарде интеграции, а значит, их роль в ЕС будет уменьшаться, что непременно отразится на разнице в уровне финансовой и политической поддержки ЕС своих южных и восточных соседей не в пользу последних. Но при этом, несмотря на болезненные страницы общей истории, взаимодействие со странами Вышеграда и балтийскими странами даётся Украине довольно легко, что создаёт дополнительные возможности для воплощения популярной сегодня концепции Балто-Черноморского союза.

Сценарий «делать меньше, но более эффективно» сосредоточивает внимание и ограниченные ресурсы ЕС на быстрых и результативных действиях в отдельных отраслях, при этом меньше внимания будет уделяться областям, где общая политика будет иметь малую добавленную стоимость. В документе предполагается, что это, скорее всего, будет охватывать такие области, как региональное развитие, здравоохранение, части совместной трудовой и социальной политики, непосредственно не связанные с функционированием единого рынка. Управление государственной помощью в дальнейшем делегируется национальным органам. Также новые стандарты защиты интересов потребителей, окружающей среды, здоровья и безопасности на рабочем месте отойдут от детального согласования к минимуму. У государств-членов останется больше гибкости, и они смогут проводить собственную политику по этим направлениям. Однако для тех областей, которые регулируются на уровне ЕС, будет обеспечиваться полная реализация принятых решений. Это, в частности, общая политика в сферах торговли, безопасности, миграции, обороны и управления границами.

Сосредоточенность ЕС на вопросах создания более сильной общей внешней политики и политики безопасности, конечно же, играет на руку Украине в конфликте с Россией. Но в первую очередь потому, что такая агрессивная политика РФ угрожает безопасности самого Евросоюза. В долгосрочной перспективе следует понимать, что создание общей внешней политики ЕС — это процесс поиска компромисса между внешнеполитическими интересами различных государств. Сегодня Ближний Восток несёт для ЕС достаточно сильные угрозы различного характера, и не исключено, что ряд стран могут сконцентрировать наибольшие ресурсы ЕС в этом регионе. А потому особых изменений в отношении восточных соседей может не быть.

Последний сценарий «делать гораздо больше вместе» уже в самом названии предполагает более тесную интеграцию между государствами-членами во всех возможных отраслях, при этом будет продолжаться процесс передачи государствами своих полномочий на уровень ЕС, создавая тем самым своеобразную федерацию.

Такой сценарий непременно привёл бы к значительному усилению институтов ЕС и расширил полномочия Комиссии в регулировании внутреннего рынка, внешней и оборонной политики, а также миграции. Однако последние тенденции на политическом ландшафте Европы показывают, что большое количество граждан оказывает всё большую поддержку популистским силам, которые скептически относятся к дальнейшей интеграции между государствами в её сегодняшнем виде. И если нынешняя европейская элита не прислушается к ним и выберет этот последний сценарий, не сделав соответствующих выводов, она рискует ещё больше потерять поддержку и легитимность в глазах европейцев.

Этот сценарий, казалось бы, наиболее подходит Украине в сегодняшней ситуации, поскольку он сохраняет и даже увеличивает возможность расширения санкций против РФ и будет предполагать высокий уровень солидарности и поддержки Украины. Однако угроза продолжения разного рода экзитов при реализации данного сценария несёт в себе экзистенциальные риски для всего Евросоюза, а потому и для Украины.

Есть ли время для неопределённости?

В Европейском совете иностранных дел ECFR отмечают, что появившимся документом Юнкер хотел изменить риторику политиков на национальном уровне — политиков, часто обвиняющих ЕС во внутригосударственных проблемах. Кроме того, какой бы из приведённых сценариев ни выбрали члены ЕС, любые изменения в структуре интеграции будут проходить длительный процесс согласования в самих европейских институтах, что непременно снизит результативность принимаемых решений. И если какие-либо изменения возможны, то они будут происходить по модели Шенгенского соглашения — то есть независимо от договоров о ЕС. Тогда в 1985 г. три страны Бенилюкса вместе с Францией и Германией подписали отдельный договор, ставший новым этапом интеграции между странами Европы, важным звеном единого рынка и неотъемлемым элементом «четырёх свобод».

Стоит отметить, что эти пять сценариев, по словам самого Юнкера, призваны только начать дискуссию о будущем Европы, и Комиссия в последующие месяцы планирует опубликовать свой план действий по каждой из отраслей и выступить с финальным предложением в конце текущего года. В первую очередь для того, чтобы уже с готовой концепцией готовиться к следующим выборам в Европарламент.

Однако после Brexit есть опасения, что у ЕС нет столько времени. От порядка выхода Великобритании и способа закрытия бюджетной дыры, которая возникнет в ЕС из-за этого, зависит, как Евросоюз будет в дальнейшем удерживать вместе страны континента — суля большую выгоду такого сотрудничества либо запугивая слишком высокой ценой за выход из него, — что может в самой основе изменить подход европейских столиц к Брюсселю.

Вместо этого именно затягивание в вопросе единого видения в Комиссии даёт дополнительное пространство для популистов и евроскептиков. И учитывая выборы, предстоящие в этом году в ведущих странах ЕС (Франция, Германия), такая позиция может стать слишком рискованной роскошью.

Даже сам факт дискуссии о будущем Европы во время избирательного сезона таит в себе ряд опасностей. Ведь среди партий, идущих на выборы в той же Франции, есть открытые евроскептики (Национальный Фронт — Марин Ле Пен), которые непременно воспользуются такой неопределённостью в ЕС.

Сама же Римская декларация больше напоминает идеальную картину будущего Европы вместо реальной. В документе нет упоминания об «острых углах», существующих на континенте сегодня. При этом страны выделяют общие приоритеты развития Евросоюза, среди которых безопасность, экономическое развитие, социальная политика и общая внешняя политика. Без каких-либо уточнений, на какие шаги должны пойти страны-члены для реализации данных приоритетов.

Сегодня Украина как никогда заинтересована в сохранении солидарности в Европе и в единой политике Запада против российской агрессии. Ведь минский и нормандский форматы переговоров включают в себя лидеров Франции и Германии, а потому результаты выборов в этих странах непременно повлияют на ход нашего конфликта с Россией.

Однако следует напомнить, что сама канцлер Германии Ангела Меркель отметила, что общая внешняя политика ЕС в отношении России, по сравнению с политикой в ​​отношении Китая, находится на гораздо лучшем уровне. Поэтому не стоит нарекать на слабость позиции Евросоюза в отношении России, поскольку вряд ли она укрепится в ближайшее время, и стоит постараться создавать как можно меньше дополнительных проблем внутри государства.

Гораздо более трезвым и дальновидным для Украины было бы скорейшее использование процесса евроинтеграции для модернизации страны и усиления собственных институтов вместо слепой мантры о вступлении в ЕС, будущее которого, как мы видим, также не является ясным.