Реформы и сплетение бизнеса и государства в Грузии

Примеры лучших борцов с коррупцией в постсоветской Евразии показывают, что успешное реформирование возможно лишь при условии радикального разрыва с прошлым и хотя бы временного разрыва сплетения связей государства и бизнеса. Однако риск рецидива остается высоким, поскольку новые чиновники часто преследуют собственные корыстные интересы.

Как показывают примеры Эстонии в ранних 1990-х и, из более недавних, Грузии, в постсоветской действительности для прерывания порочного круга коррупции, безнаказанности и кумовства может потребоваться радикальная реформа так называемого типа «большого взрыва». Эти два примера также наталкивают на то, что разрыв тесной связи между государством и бизнесом [хотя бы временный] является необходимым (но не достаточным) условием успешных реформ в постсоветской Евразии. Эта статья фокусируется на Грузии, где наиболее радикальные реформы прошли в 2004–2008 годах, когда связи между государством и бизнесом были особенно слабыми. Позже, с течением времени, новые должностные лица выработали собственные корыстные интересы. Это стало явным в период с 2008 по 2012 год, когда связи государства и бизнеса восстановились, а государственным аппаратом всё больше манипулировали в угоду частным и групповым интересам. Эти интересы нарушали рыночную конкуренцию, и при правительстве Саакашвили правящая элита использовала государственную власть для контроля экономических и политических структур. Однако хотя некоторые проблемы по отдельным практикам остались, масштаб мелкого взяточничества значительно снизился. Несмотря на определенные проблемы, Грузия продолжает быть примером наиболее позитивной трансформации со времен появления показателей эффективности государственного управления.

Для того чтобы понять взаимодействие между государством и бизнесом при Михеиле Саакашвили, следует рассмотреть ситуацию до Революции Роз. Накануне Революции Роз в Грузии олигархический класс состоял из самых богатых бизнесменов, кровно связанных с тогдашним президентом Эдуардом Шеварднадзе. Контрэлита, возглавляемая Михеилом Саакашвили, была связана с крупным бизнесом только периферийно и имела лишь одного-двух финансовых доноров, например, торговца газом Давида Безуашвили. Это значило, что пришедшие элиты были меньше связаны экономическими интересами в период проведения наиболее радикальных реформ (2004–2007). Парламент, избранный в 2004-м, по большей части состоял из молодых активистов Национального движения. Лишь нескольких бизнесменов можно было увидеть в рядах правящей партии ОНД (Объединенное национальное движение).

Против большинства олигархов времен Шеварднадзе были возбуждены уголовные дела. Чтобы сохранить свободу, им пришлось платить значительные суммы в государственную казну (например, Гиа Джохаберидзе, владелец крупнейшей грузинской компании мобильной связи и зять Шеварднадзе, был освобожден лишь после уплаты 15,5 млн долл. США) и осуществить «добровольную передачу доли собственности» либо государству, либо лицам, связанным с командой власти. В 2004–2012 годах, согласно данным прокуратуры, около 9500 объектов частной собственности было бесплатно передано государству, что, естественно, заставляет задуматься над тем, насколько «добровольными» были эти передачи. Единой политики или законодательного акта, который бы применялся ко всем олигархам, не было, и каждый случай рассматривался отдельно. Некоторые олигархи времен Шеварднадзе в результате судебных процессов потеряли значительную часть своих активов (например, Нугзар Шеварднадзе, племянник Шеварднадзе), но другие (например, Гиа Джохаберидзе, зять Шеварднадзе, или Вахтанг Рчеушвили, бывший вице-спикер и владелец строительного бизнеса) остались на плаву. Все они держались в тени в период непосредственно после Революции Роз, но снова объявились вскоре после неё.

Этот процесс обычно называли «государственным вымогательством». Однако оно отличалось от простого рэкетирства или коррупционных схем одной важной чертой — вместо того чтобы идти в частные карманы, оно шло на пользу обедневшей стране и помогало платить зарплаты чиновникам и обеспечивать крупные инфраструктурные проекты. Однако оно шло на пользу и ОНД, правящей политической партии, помогая укрепить её влияние на государство. Некоторые компании, которые раньше принадлежали олигархам, перешли в руки инсайдеров режима после реприватизации. Предприятия часто платили значительные суммы в казну политической партии в обмен на благосклонность со стороны государства.

Когда процесс перераспределения в 2007-2008 годах подошел к концу, и правительство Саакашвили не смогло ввести эффективные институты, способные обеспечить разграничение бизнеса и политики, появился новый олигархический класс, включавший в себя бывших министров и близких друзей Михеила Саакашвили. Но случаев, когда бывшие чиновники становились богатыми предпринимателями, немного. И действительно, небольшая экономика наподобие Грузии не может вместить много олигархов. Это было не обычное «револьверное» обогащение череды должностных лиц, поскольку оно включало создание перманентных почти-монополий на различных рынках и незаконное завладение предприятиями путем шантажа и злоупотребления системой уголовного правосудия. Хотя отдельные лица и выиграли судебные споры против грузинской прокуратуры в 2014–2015 годах (например, Давит Кезерашвили, бывший министр обороны), ничто не может объяснить их внезапное появление среди владельцев крупных бизнесов, кроме манипуляции формальными институтами. Следовательно, решения судов в их пользу говорят скорее о плохом обосновании дел и неудаче правоохранительной системы Грузии, нежели об отсутствии коррупции.

В целом, можно с уверенностью утверждать, что политика Саакашвили была направлена на привлечение бизнеса к построению сильного государства, а не на разрыв связи государства с бизнесом. Создание почти-монополий и сосредоточение ресурсов в руках немногих инсайдеров были скорее промежуточным результатом и должны рассматриваться как пути достижения окончательной цели — консолидации контроля политической партии ОНД над государственным аппаратом.

«Новые олигархи» cосуществовали с определенными «старыми» олигархами для того, чтобы финансировать ОНД после Революции Роз. В отличие от парламента, избранного в 2004 году, ОНД, избранная в 2008-м, включала целый ряд богатых бизнесменов. Считается, что это правительство заключало государственные контракты с «дружественными» компаниями в обмен на политическую поддержку. Владельцев этих компаний можно было заметить среди ключевых финансовых доноров правящей ОНД. В некоторых случаях даже утверждалось, что вклад компании в партийную казну ОНД мог быть одной из причин того, что прокуратура не проявляла интереса к расследованию масштабных махинаций с участием такой компании. И даже несмотря на то, что коррупция резко сократилась в секторах, где государство взаимодействует с гражданами (получение документов, выдаваемых государством, патрульная полиция, лицензирование, регулирование и налоговый мониторинг малого бизнеса), возобновившиеся связи государства с бизнесом свели на нет некоторые из ключевых наработок по прозрачности, вроде электронных закупок, поскольку по многим соглашениям, относившимся к государственным закупкам, переговоры проходили в режиме «офлайн».

После завершения правления правительства Саакашвили в 2012-м Transparency International Georgia определила, что количество тайных сговоров между политиками и бизнесменами, которые были значительной проблемой при правительстве Саакашвили, заметно уменьшилось. Вымогательство денег у бизнеса не является необходимой практикой для текущей власти, поскольку правящая партия «Грузинская мечта» финансируется Бидзиной Иванишвили, самым богатым человеком Грузии. Иванишвили, который создал своё состояние в России в ранний постсоветский период, финансировал управленческие реформы администрации Саакашвили в период после Революции Роз, но объявил о своих политических амбициях после конфликта с ним в 2012-м — пример личной вендетты бизнесмена по отношению к политическому правителю. Одним из важных последствий сосредоточения политической власти в руках богача является то, что власти не нужно участвовать в тех типах коррупции, которые были превалирующими при её предшественниках, наподобие перераспределения государственных ресурсов в казну доминирующей политической партии.

Однако сговор между политикой и бизнесом продолжает быть серьезной проблемой, поскольку компании, часто выигрывающие государственные тендеры, также предоставляют средства казне правящей политической партии «Грузинская мечта». Однако, в отличие от эры ОНД, когда монополия на ренту была обусловлена целью консолидации политической власти, сегодня коррупция является более «приватизированной»: отдельные компании и сети влияют на поведение государства для получения собственной выгоды. До сих пор антикоррупционная борьба правительства «Грузинской мечты» затрагивала, в основном, членов правительства Саакашвили. Это подтверждает обвинения в политически мотивированных преследованиях, поскольку с октября 2012 года не было ни одного громкого судебного дела о коррупции в рядах правительства «Грузинской мечты».

Возникает вопрос — что это может значить для Украины? Разрыв государственно-бизнесовых связей в постсоветском контексте маловероятен без полной смены политической элиты (что вошло в литературу о коррупции под названием «биг бэнг» или «большой взрыв»).

Пример «лучших» (Эстонии и Грузии) показывает, что необходим радикальный разрыв с прошлым, который не может быть осуществлен фрагментированной элитой и остатками предыдущих коррупционных режимов. В условиях Украины это не является реалистичным вариантом. Заявленная цель «децентрализации» также не поможет, поскольку местные власти могут быть легко подорваны коррумпированными сетями.

И всё-таки Украина имеет неплохие шансы благодаря деятельному гражданскому обществу, которое может придавать необходимый толчок реформам. Соглашения с ЕС сами по себе не приведут к изменениям. Более того, примеры Грузии и Эстонии показывают, что советы Запада часто противоположны тому, что работает на практике (например, совет Запада Лаару и Саакашвили быть менее радикальными). Но гражданское общество может быть незаменимым в давлении на элиты и обеспечении проведения таких необходимых изменений. Это давление, в сочетании с нормативной и структурной силой ЕС, может быть трансформационным. Тем не менее, положительные изменения в Украине, будучи медленными и постепенными, дают укоренившимся интересам больше шансов свести на нет результаты поэтапных реформ.