«Индустриальные парки Украины»: старые грабли на свежую голову?

Примечание редакции. Публикуем материал VoxUkraine, в котором эксперты пытаются разобраться, насколько целесообразно реанимирование индустриальных парков в Украине, лоббируемое провластной политической элитой.

Недавно Верховная Рада приняла в первом чтении два законопроекта об индустриальных парках (№2554а-д, №2555а-д). Проекты предусматривают ряд налоговых и таможенных льгот для предприятий, которые будут работать в индустриальных парках. Хорошо это или плохо? Что нам говорят экономическая теория и мировой опыт?

Если посмотреть историю термина, то индустриальный парк — это определённая территория, специально предназначенная для промышленного использования (см. определение здесь и здесь). Такое выделение традиционно делается для облегчения логистических операций, хотя иногда бывают и другие причины — например, политическое сотрудничество (между Северной и Южной Кореей — Кэсон, Китаем и Сингапуром — Сучжоу). Именно вопросу удобного доступа к инфраструктуре, сырью и рабочей силе, а также возможности вывоза готовой продукции и уделяется основное внимание. Налоговых и таможенных льгот обычно нет, хотя бывают исключения.

То, что предлагают в Украине, на самом деле является не «классическим» индустриальным парком, а возвращением того, что уже было — свободные экономические зоны и территории приоритетного развития. VoxUkraine уже писал, что, по нашему мнению, их создание нанесло стране больше вреда, чем пользы. Вопрос не только в наличии возможности неуплаты налогов и пошлин в бюджет, что сокращает государственные доходы, а прежде всего в создании неравных правил игры, от которых страдает вся экономика.

Одна из причин, почему политики во всём мире любят продвигать налоговые льготы под тем или иным соусом (специальные и свободные экономические зоны, ТПР, индустриальные парки и пр.) — сложность расчёта их влияния на экономику. В реальности льгота бизнеса на определённую сумму налогов эквивалентна с точки зрения экономики субсидии на аналогичную сумму. В то же время субсидию можно увидеть и поспорить, является ли она наилучшим применением имеющихся ресурсов, действительно ли эффект для экономики будет выше, чем при направлении этих средств, скажем, на образование или построение инфраструктурных объектов. А в случае налоговой льготы расходы не столь очевидны — и, следовательно, гораздо труднее оценить её целесообразность и эффект.

Сравнение: TRIC и Украина

Чтобы показать разницу между предлагаемыми законопроектами и тем, как работают индустриальные парки в других странах, возьмём пример Tahoe Reno Industrial Center (TRIC) в штате Невада, который приводится в качестве примера одним из сторонников идеи индустриальных парков в Украине — депутатом Галасюком.

Во-первых, созданию индустриального центра предшествовали переговоры между представителями штата и компанией Tesla, где компания взяла на себя обязательства по инвестициям в завод по производству литий-ионных аккумуляторов для электромобилей и созданию 6,5 тыс. рабочих мест. В Украине предлагают принять закон без начальных переговоров с потенциальными инвесторами, то есть не зная их потребностей.

Во-вторых, на основе предложений был проведён анализ влияния прихода инвестора внешним независимым исследовательским центром по заказу штата. На сегодня есть определённые сомнения в качестве этого анализа, в частности, его оптимистичность и неучёт ряда расходов, которые понесёт штат. В Украине мы не имеем ни одной оценки возможного влияния этих законов, кроме фразы «Проект Закона не потребует дополнительных расходов из Государственного бюджета Украины и местных бюджетов» в пояснительных записках к законопроектам.

В-третьих, основными плюсами TRIC, согласно сайту центра, являются не налоговые льготы, а доступ к железнодорожному пути, энерго-, водо- и газоснабжению. В более детальных проспектах в конце (!) упоминается низкое налоговое давление, однако это — не для индустриальной зоны, а для штата в целом. В Украине проблемы с инфраструктурой и логистикой значительные — по последним данными Doing Business, Украина занимает 130-е место среди 168 стран по лёгкости подключения к электросетям, значительно уступая почти всем странам-соседям. В то же время законопроекты по индустриальным паркам почему-то сфокусированы на налогах, а не на решении проблем с инфраструктурой и логистикой.

Рейтинг Украины и стран-соседей по показателям «получение разрешения на строительство», «подключение к электросетям» и «регистрация собственности»

Источник: Doing Business

Наконец, есть заявление Илона Маска, владельца компании Tesla, что $1,3 млрд — это максимальный налоговый стимул, который Tesla может получить за 20 лет, что в среднем составляет $50–60 млн в год, в то время как планируемый выпуск продукции в технопарке — до $15 млрд в год, то есть стимул — это лишь 0,3%–0,4% от будущих доходов. Наличие налогового стимула не повлияло на решение об открытии завода (дословно: «It does not move the needle on economics»).

Даже при таких условиях предоставление налоговых льгот подверглось критике американских исследовательских центров — например Tax Foundation. А фактический рост количества созданных рабочих мест значительно отстаёт от плана.

Подытоживая вышесказанное, украинские «индустриальные парки» будут скорее напоминать «свободные полукриминальные зоны» (по выражению Леонида Кучмы) или российское Сколково, а не индустриальный центр Илона Маска.

Индустриализация

Когда говорят об индустриальных парках, то, как следует из самого названия, в первую очередь сосредотачиваются на промышленности и промышленном развитии в противовес развитию других видов экономической деятельности — например, сельского хозяйства, транспорта или сектора IT. Поэтому результатом работы парков должна стать индустриализация экономики посредством воздействия государства.

Один из аргументов сторонников дирижизма — то, что экономическое развитие большинства успешных стран, особенно стран Юго-Восточной Азии, шло через развитие перерабатывающей промышленности. Это действительно так, что можно проследить на опыте Японии, Южной Кореи, Китая и других стран. Однако такой рост был:

• следствием созданных институциональных условий, таких как беспристрастная судебная система, равный доступ к ресурсам (труд, земля, капитал), либерализация внешней торговли и т. п.;
• на основе перехода рабочей силы из малопроизводительного сектора (преимущественно сельского хозяйства) в промышленность.

Если же условия для развития бизнеса не созданы, то стабильного длительного роста не достичь — это можно видеть на примерах попытки индустриализации Китая и КНДР по советскому образцу. Формально вес перерабатывающей промышленности в ВВП Китая достиг пикового значения в 40% в 1978–1980 годах. Первый этап реформ Дэн Сяопина стартовал в декабре 1978 года — то есть именно тогда, когда удельный вес перерабатывающих отраслей был самым большим, однако сама промышленность оставалась очень неэффективной. С того момента происходило сокращение доли перерабатывающей промышленности в ВВП Китая.

Что касается перетока рабочей силы в промышленность, то это классический рецепт экономики развития для развивающихся стран (см., например, работы Артура Льюиса). Следствием этого является не только высшая текущая производительность труда, но и стимул к развитию образования, который повышает будущую производительность. Однако для сегодняшней Украины, с образованной (по крайней мере, по данным официальной статистики. Качество образования является отдельным важным вопросом) рабочей силой этот элемент не является основным двигателем к дополнительному развитию системы образования и, соответственно, экономики знаний.

Необходимо чётко осознавать, в каких условиях развивались экономики Южной Кореи или Японии. Вначале они имели очень мало как физического, так и человеческого капитала. Люди были готовы работать по 10–12 часов в день с мизерной зарплатой и отсутствием социальной защиты. Япония перешла с 48 на 40-часовую рабочую неделю только в 1990-е. Начинали успешные «азиатские тигры» с достаточно закрытой экономикой — например, в 1950-е в Южной Корее экспорт составлял лишь 2% от ВВП и состоял в основном из сельскохозяйственных товаров, морепродуктов и продуктов добывающей промышленности.

Развитие промышленности начиналось с лёгкой промышленности, которая является трудоёмкой и которая могла быстро абсорбировать рабочую силу по сельскому хозяйству. Также важно отметить ограниченную защиту окружающей среды во время модернизации — одна из жертв, которую страны должны были принести на этом этапе развития. Кроме того, стандарты социальной защиты в то время практически отсутствовали, что дополнительно уменьшало расходы производителей. В Китае даже сейчас примерно половина пожилых людей в сельской местности не имеют права на пенсию.

Украина уже является открытой малой экономикой (экспорт / ВВП около 50%) с тенденцией к сокращению как общего населения, так и рабочей силы. В сельском хозяйстве нашей страны работает около 17% рабочей силы — это больше, чем в большинстве стран Центральной и Восточной Европы, но значительно меньше, чем в начале индустриализации других стран. Значительная часть занятости украинцев — в секторе услуг, прежде всего в торговле. Для сравнения — в Южной Корее в 1963 году (начало активного роста) занятость в сельском хозяйстве составляла 63,4% (см. здесь, ст. 480), а в Китае даже в 1990 году (более десяти лет после начала реформ) — 53,4%.

Во многих странах в последние десятилетия наблюдается деиндустриализация, то есть сокращение доли обрабатывающей промышленности в ВВП или доли занятости в обрабатывающей промышленности. Это объясняется прежде всего быстрыми темпами роста производительности в промышленности и более активным спросом на рабочую силу со стороны сектора услуг. Перемещение производства в страны с более низкой стоимостью рабочей силы тоже имеет место, однако не является определяющим. Например, в Китае уменьшения веса обрабатывающей промышленности в ВВП идёт от начала рыночных реформ и привлечения прямых иностранных инвестиций (ПИИ) и производств. Большинство экономистов не считают этот тренд угрожающим, хотя есть и альтернативные мнения относительно влияния таких тенденций на развивающиеся страны.

Так что вряд ли путь, который прошли страны Юго-Восточной Азии 40–50 лет назад, является приемлемым для Украины в сегодняшнем мире — особенно учитывая нашу структуру населения и открытость экономики.

Истории (не)успеха: что на обратной стороне медали?

Весьма распространённым аргументом в пользу индустриальных парков или любых других преференций являются истории успеха стран, которые такие преференции ввели. Но о неудачах никто не вспоминает. Таким образом, делается вывод, что именно эти преференции стали причиной «экономического чуда». Аналогично, рассмотрев успех людей, которые выиграли в лотерею, можно было бы сделать вывод, что лучший способ себя обеспечить — это играть в лотерею.

Часто действия власти, успешные в одной стране, не имеют подобного результата в другой. Так, Китай часто приводят как пример успешного использования специальных экономических зон (СЭЗ). Исследование Chee Kian Leong (2013) показывает, что, действительно, введение 4 СЭЗ в Китае в 1980 г. и ещё 14 СЭЗ в 1984 г., вероятно, имело положительное влияние на экономическое развитие КНР. В то же время Индия ввела первую СЭЗ (точнее, зону переработки на экспорт, export processing zone (EPZ)) ещё в 1965 году, что не привело к последствиям, подобным китайским. Более того, вес Индии в мировой торговле упал с 2% в 1950-х до 0,5% в 1980-х. Результаты исследования указывают, что успех СЭЗ неразрывно связан с общей либерализацией внешней торговли. Увеличение экспорта имеет положительный эффект на экономический рост, однако при отсутствии других реформ это влияние весьма незначительно.

Оптимальным подходом к оценке влияния преференций является исследование не единичных случаев, а целой совокупности таких экспериментов. Так же, как и в случае с лотереей, следует знать стоимость билетов и их количество для того, чтобы оценить, является ли игра, по крайней мере, в среднем экономически выгодной. К сожалению, на практике такой подход сталкивается с проблемой, что у каждой страны свой набор начальных ресурсов и политик. Несмотря на эти ограничения, существует ряд исследований влияния налоговых преференций на экономические показатели, в частности — прямые иностранные инвестиции (ПИИ), валовое накопление основного капитала (ВНОК), расходы на исследования и разработки (R&D).

По результатам мета-анализа на основе 25 статей о влиянии налоговой нагрузки на ПИИ, в большинстве исследований обнаружена значимая обратная связь между этими показателями с эластичностью на уровне 3,3. То есть 1% уменьшения налоговой нагрузки увеличивает инвестиции на 3,3%. В то же время ПИИ являются лишь частью общих инвестиций в экономику, и важно, растут ли общие инвестиции при уменьшении налоговой нагрузки. Работа Klemm & Parys 2012 свидетельствует по данным 40 стран, где предоставлялись налоговые преференции, что рост ПИИ (вызванный преференциями) не приводит к росту общих инвестиций, то есть в этом случае ПИИ, вероятно, замещают другие капиталовложения. Кроме того, ПИИ могут быть не настоящей инвестицией, а средством налоговой оптимизации (например, деньги выводятся на «Кипр», а затем инвестируются в «Украину»).

Существует влияние налоговых льгот на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (R&D), но, например, исследования Bloom & Griffith & Van Reenen (2007) для 9 развитых стран в период с 1979 по 1997 гг. (то есть в странах с хорошо работающими институтами) показали, что долгосрочный эффект от налоговых преференций примерно равен их объёму, а краткосрочный — значительно меньше. Это означает, что льготы столь же эффективны, как и субсидии на R&D, которые можно предоставлять за счёт средств налогоплательщиков в случае отсутствия преференций.

Когда работают льготы?

Экономическая теория доказывает, что индустриальные парки и дирижизм целесообразны только в отдельных случаях. В частности, наиболее популярным аргументом в пользу дирижизма является теория «молодой отрасли». То есть, определённая отрасль экономической деятельности становится конкурентоспособной только при определённом масштабе выпуска. Чтобы набрать такой уровень выпуска, новосозданная отрасль нуждается во временной поддержке: налоговые преференции дают ресурсы на инвестиции и научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (R&D), а таможенные ограничения защищают отрасль от конкуренции извне. Таким образом, индустриальные парки и дирижизм — это поддержка нового (инновационного) производства.

На практике обеспечить такие условия почти невозможно. Исследования показывают, что в конечном итоге поддержку получают не новые отрасли, а угасающие (зрелые) отрасли (например, угольная). Почему? В подавляющем большинстве случаев — из-за их большего политического веса и возможностей для лоббизма. Поскольку нельзя ограничить политическое влияние таких угасающих отраслей, более эффективным способом поддержки «молодых отраслей» является [прямая] поддержка R&D, но для этого не нужны «индустриальные парки» в том виде, как сейчас предлагается!

Достаточно часто, когда приводят примеры успешности налоговых льгот для привлечения инвестиций или создания рабочих мест, то, кроме стоимости этих льгот для бюджета, не учитывают тот факт, что льготы искажают экономические стимулы. Так, например, если область А вводит налоговые льготы, то предприятие, которое при их отсутствии разместилось бы в области Б, поскольку там лучше логистика и более пригодна рабочая сила, приходит в область А. Таким образом, общее количество рабочих мест в стране не увеличивается. Наоборот, возникает неэффективное размещение ресурсов.

С другой стороны, значительная часть предприятий добывающей отрасли критически завязаны на место добычи полезных ископаемых и, соответственно, они создавали бы мощности и без дополнительных льгот, особенно учитывая тот факт, что колебания мировых цен на эти ресурсы часто превышают любые налоговые преференции.

Итак, предлагаемые сейчас в Украине «индустриальные парки» и «поддержка новых фирм» хорошо выглядят лишь в теории (и то не всегда), а на практике почти всегда (и всегда в странах со слабыми институтами) приводят к потерям бюджета и искажению экономических стимулов.

Выводы

Подводя итоги, можно отметить, что:

• в институционально слабых экономиках налоговые льготы не имеют значительного положительного эффекта;
• стимулирование отдельных групп / отраслей всегда должно проходить независимый анализ затрат-выгод и имеющихся альтернатив;
• введение льгот внутри страны часто приводит к перераспределению имеющихся активов, а не к созданию новых;
• льготы для отдельных предприятий или отраслей всегда означают большее налоговое бремя для остальной экономики. Не существует бесплатных обедов!
• неравные правила игры всегда создают возможности для коррупции. В случае Украины эти возможности, скорее всего, будут использованы.

Появление законопроектов, предлагающих налоговые и таможенные льготы под видом введения «индустриальных парков» являются, на наш взгляд, сигналом успешности реформ. Дело в том, что провластные элиты потеряли обычные источники ренты из-за более прозрачных публичных закупок, лучшего менеджмента госпредприятий и т. д. Это подталкивает их к поиску новых (или возвращению старых) источников ренты. Задача гражданского общества — не допустить возвращения более экстрактивных институтов, так как именно они являются причиной низкого экономического развития страны (см., например, Аджемоглу, Робинсон). Мы стоим только в начале пути к построению страны равных возможностей, поэтому создание преференций для определённых предприятий или отраслей означало бы, что мы снова сбились с пути.

Источник: VoxUkraine.