Как закончить войну в Украине: пример американского мирного плана

Примечание переводчика. Хотя и видно глубокое понимание тематики у автора даже в контексте внутренних настроений в Украине (что и понятно при его опыте работы), всё равно не покидает стойкое ощущение, что окончательное предложение — «давайте успокоим буйную Россию и снова попробуем с ней поговорить. Вот помните Будапешт 1994 года? Они же его подписали!» И вот тут уже как-то не по себе от таких вариантов...

Вот уже пять лет российская армия и её так называемые ополченцы ведут кровавую войну против украинских войск на Донбассе на востоке Украины. За время конфликта погибли более 13 тысяч человек, почти два миллиона покинули свои дома, был причинён огромный материальный ущерб. Франция и Германия вместе стремились к установлению мира, но не смогли добиться прочного прекращения огня, не говоря уже о политическом урегулировании ситуации.

9 декабря президент Франции Эммануэль Макрон проведёт саммит со своими украинскими, российскими и немецкими коллегами, направленный на прекращение конфликта. Президент Украины Владимир Зеленский, похоже, полон решимости заключить мир, а Москва, в то же время, полна решимости продолжить войну. Приведёт ли саммит к какому-либо прогрессу в ликвидации этого разрыва во взглядах, остаётся под вопросом (оригинал статьи опубликован 21 ноября. — Прим. ред.)

Если европейские усилия будут и дальше слабеть, Соединённые Штаты должны сыграть более активную роль в миротворческом процессе, работая вместе с европейскими странами, и таким образом сделать участие России в военном конфликте с Украиной более дорогостоящим и в то же время сделать вариант мирного урегулирования привлекательным. Более того, Вашингтон должен разработать свой собственный мирный план, основанный на предыдущих дипломатических усилиях, но включающий санкционированную ООН миротворческую миссию и временную международную администрацию на Донбассе.

Тлеющий конфликт

Основная задача Москвы в конфликте в Украине — вернуть бывшую советскую республику в орбиту своего влияния. В феврале 2014 года проевропейские протестующие свергли президента Украины Виктора Януковича, который пользовался полной поддержкой Кремля. Российский спецназ отреагировал захватом украинского полуострова Крым. Региональные власти Крыма наспех организовали незаконный референдум, чтобы присоединиться к России, и в марте 2014 года Россия официально аннексировала Крым. Этот шаг осудили большинство стран мира.

В следующем месяце начались боевые действия на Донбассе — регионе на востоке Украины, который граничит с Россией. Так называемые «сепаратисты» — с помощью российского руководства, оружия, боеприпасов и, в некоторых случаях, при помощи частей регулярной армии — объявили «народные республики» в регионах, известных как Донецкая и Луганская области. В отличие от Крыма, где украинские воинские части не покидали свои гарнизоны, на Донбассе украинские военные начали обороняться. К августу 2014 года украинские войска отвоевали большую часть территории у сепаратистов, что заставило российскую армию непосредственно вмешаться в конфликт для предотвращения поражения её наёмников. В сентябре того же года в Минске, столице Беларуси, обе стороны договорились о прекращении огня, но оно так и не состоялось.

Через пять месяцев, в феврале 2015 года, Франция и Германия создали новый форум для политического урегулирования конфликта между Россией и Украиной. Минское соглашение-2, как его тогда называли, должно было способствовать устойчивому режиму прекращению огня, отводу тяжёлого вооружения от линии соприкосновения и, в конечном счёте, обмену заключёнными и местным выборам, которые должны были вернуть стабильность в регион. Соглашение позволило стабилизировать линию соприкосновения, но прекращения огня достичь не удалось, к тому же не всё тяжёлое вооружение было отведено с фронта. Большинство наблюдателей обвиняли в неудаче режима прекращения огня российские войска и пророссийских ополченцев.

В конечном счёте, конфликт на Донбассе подорвал стремление Кремля превратить Украину в свою марионетку. Пять с лишним лет конфликта создали сильное чувство национальной идентичности в Украине и усилили желание многих украинцев полностью политически интегрироваться в Европу. Впервые с момента восстановления независимости Украины в 1991 году опросы показывают, что большинство украинцев выступают за вступление страны в НАТО.

Поскольку Киев сейчас вряд ли вернётся в московскую сферу влияния, Кремль явно преследует более скромную, вторичную цель: оказывать давление, отвлекать и дестабилизировать украинское правительство, чтобы оно не могло успешно воплощать свои приоритетные реформы. С точки зрения России, слабое и отвлечённое на иные проблемы украинское правительство лучше стабильного, демократического и успешного, которое полностью поддерживает европейскую идею. Тлеющий конфликт на Донбассе полностью воплощает эту кремлёвскую идею.

Попытки воплотить эти планы стоили Москве очень дорого. В 2014 году Запад попытался изолировать российского президента Владимира Путина, например, приостановив участие РФ в «Большой восьмёрке» и встретившись в формате G7. Соединённые Штаты и Европейский Союз также ввели ряд визовых и экономических санкций против России и отдельных российских чиновников и бизнесменов. Эти санкции обошлись российской экономике примерно в один процент от годового ВВП, что не так уж и мало для экономики, которая ежегодно растёт примерно на полтора процента. Однако на сегодня Кремль явно считает, что выгоды от поддержания конфликта на Донбассе всё же превышают его расходы. Потому ключевым заданием для изменения поведения России является смена самого подхода Кремля к анализу своих потерь и доходов, и Соединённые Штаты и Европа имеют возможность сделать это.

Вашингтон не должен пытаться свести на нет дипломатические усилия Берлина и Парижа, которые проводят консолидированную политику Европейского Союза по поддержке Украины и санкционному режиму против России. Америка должна работать с европейцами, чтобы усилить давление на Москву: например, если Россия продолжит сопротивляться принятию взаимовыгодного решения, западные страны могут расширить визовые санкции, включив в этот список супругов и других членов семей уже внесённых в санкционные списки граждан. Кроме того, США и ЕС могут наложить более жёсткие санкции на российскую промышленность и не дать России и дальше удерживать свой госдолг на приемлемом для себя уровне. Наконец, США и некоторые члены НАТО могут увеличить свою военную помощь Украине в случае неудачи мирных инициатив. Россия должна понимать, что заплатит высокую цену, если продолжит сопротивляться урегулированию ситуации на Донбассе.

Мирный план

Заложив эту основу, Соединённые Штаты должны предложить путь к миру, который сохранит основные черты Минского соглашения 2015 года. Но новое предложение должно пойти ещё дальше, введя санкционированные ООН миротворческие силы и временную международную администрацию для управления возвращением Донбасса под полный контроль Украины. «Голубые каски» и временная администрация обеспечат политическое прикрытие для выхода России из региона, в то время как международное присутствие — как военное, так и гуманитарное — восстановит доверие местного населения.

В соответствии с Минском-2, первым шагом будет устойчивый режим прекращения огня, сопровождаемый контролируемым отводом тяжёлого вооружения с линии соприкосновения. (В отсутствие действительного режима прекращения огня последующие элементы инициативы будут невозможны). После этого российские войска и силы сепаратистов будут выведены из Донбасса, в то время как миротворческие силы ООН будут поэтапно развёрнуты в регионе. В конечном итоге миротворцы возьмут под свой контроль украино-российскую границу

Миротворческие силы, набранные из нейтральных государств — не из стран-членов НАТО или России — могут получить мандат на 12-24 месяца, хотя они могут быть выведены раньше, если позволят условия. За это время Украина получает полный контроль над Донбассом. Временные полицейские силы, в состав которых будет входить украинская Национальная полиция, местная полиция Донбасса и международные полицейские подразделения, смогут оказать помощь миротворческим силам.

Начиная свою работу одновременно с миротворческой операцией, временная международная администрация, потенциально организованная и укомплектованная Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе, восстановит администрацию в регионе и обеспечит переход к украинскому управлению. Временная администрация будет следить за освобождением и обменом заключённых и организует местные выборы. Чтобы завершить переход, законодательная власть в Киеве должна будет передать некоторые полномочия органам местного самоуправления во всех областях и предоставить особый статус двум областям Донбасса — Донецкой и Луганской. Политика на национальном уровне — в частности, внешняя политика, оборонная политика, макроэкономическая и финансовая — будет оставаться обязанностью центральной власти в Киеве.

Донбассу понадобится экономическая помощь, чтобы оправиться от войны. С этой целью план США будет включать в работу специальный фонд под эгидой Международного валютного фонда и Европейского Союза, а также отдельные взносы Всемирного банка, Соединённых Штатов и других стран, таких как Канада, для оказания помощи в восстановлении и реконструкции Донбасса.

Даже если Украине будет обещано полное политическое и экономическое восстановление Донбасса, её лидеры, безусловно, будут стремиться к более прочной гарантии безопасности страны. Соединённые Штаты, Украина, Россия, Германия, Франция и, возможно, другие страны должны начать совместный дипломатический диалог по вопросам европейской безопасности по мере развития мирного процесса. Эти обсуждения затронут вопрос об отношениях Украины с НАТО и возможном будущем членстве, начиная с позиции «Не сейчас, но и никогда». Такая отправная точка отражает тот факт, что в настоящее время в НАТО нет консенсуса, должна ли Украина вступить в альянс или нет, но это оставляет двери в альянс открытыми. В таком диалоге Россия может озвучить свои собственные проблемы безопасности, даже если она вынуждена будет признать интересы Украины.

С каждым шагом вперёд в этом мирном процессе западные страны будут постепенно отменять соответствующие визовые и экономические санкции в отношении России, а основные санкции будут ослаблены после того, как российские военные части и поддерживаемые ими сепаратисты освободят Донбасс. Запад также предпримет шаги по восстановлению других связей с Россией, которые были разорваны или оставались в напряжённом состоянии с 2014 года, включая формат «Большой восьмёрки».

Чтобы этот мирный процесс увенчался успехом, Соединенным Штатам необходимо будет не только изменить способ мышления Кремля в отношении Донбасса, но и укрепить позицию Зеленского. Многие в Украине выступили против Минского соглашения и, скорее всего, будут возражать и против предоставления Донбассу особого статуса. Ранние приготовления Зеленского к саммиту 9 декабря в Париже, в том числе подтверждение приверженности Киева делу Минска-2, уже вызвали протесты. Он должен будет убедить свой народ в том, что уступки на Донбассе — это необходимая цена для восстановления целостности Украины.

Конечно, я не могу гарантировать этот смелый дипломатический гамбит в исполнении США. Но если это произойдёт, это продвинет интересы Соединённых Штатов по отношению к Украине и России. Прекращение конфликта на Донбассе позволит Киеву сосредоточиться на реформах, которые будут способствовать общеевропейской стабильности и безопасности. Мир также улучшит испорченные отношения между США и РФ. Альтернатива же этому гамбиту — продолжающийся конфликт на Донбассе и сохраняющаяся напряжённость в отношениях между США и Россией — вряд ли кажется предпочтительной.

Стивен Пайфер — научный сотрудник программы имени Уильяма Перри в Стэнфордском Центре международной безопасности и сотрудничества и бывший посол США в Украине.