Какое государство мы строим. Часть 2. ФПКЮ

Продолжая обсуждение, начатое здесь, хочется остановиться более подробно на вскользь упомянутой ранее концепции конкурентного федерализма, разработанной и продвигаемой Б. Фреем и Р. Эйхенбергером в 2003 году в статье «Функциональные, перекрывающиеся и конкурирующие юрисдикции (ФПКЮ/FOCJ): дополнение и альтернатива современного федерализма».

ФПКЮ/FOCJ — выход за пределы федерализма

Подход, предложенный в этой концепции государственного управления, заключается в том, что субъекты федерации как база этого государства обладают четырьмя ключевыми характеристиками:

• Ф/F — Функциональные/functional, то есть их сфера ответственности распространяется только на те области, которые соответствуют их функциям, например, полиция, школы, дороги.
• П/O – Перекрывающиеся/overlapping, то есть в зависимости от задач соответствующие управляющие структуры распространяются на различные географические области. В результате в одном и том же месте будут действовать несколько структур, отвечающих за различные функции.
• К/C – Конкурирующие/competing, то есть различные структуры, отвечающие за одни и те же функции, конкурируют между собой, и граждане, сообщества или субъекты хозяйствования могут выбирать, к какой управляющей структуре они относятся.
• Ю/J – Юрисдикции/jurisdictions, то есть они обладают политическими правами и государственными признаками, иначе говоря, имеют право принуждения, и, в частности, право взимать налоги.

Концепция сама по себе весьма непривычная и требует более подробного анализа каждого вышеперечисленного пункта. Здесь нужно подчеркнуть, что она обусловлена в первую очередь экономическими условиями и направлена на предоставление публичных (то есть не частных) услуг и благ, что, собственно, и должно составлять основу государства как сервисной структуры для граждан и общества.

Функциональность

Я являюсь давним поклонником принципа функциональности, изложенного как один из пунктов для разработки новой идеологии здесь. Напомню, что он заключается в том, что функция имеет приоритет над структурой. Концепция ФПКЮ идеально вписывается в этот принцип, поскольку она фокусируется на конкретной задаче. Такая специализация структуры:

1. экономически более эффективна в силу преимущества разделения труда;
2. требует содержания значительно меньшего бюрократического аппарата, поскольку ФПКЮ сами взимают налоги для финансирования своей деятельности, и это побуждает экономить;
3. более прозрачна, так как граждане обладают более достоверной информацией о её конкретной деятельности;
4. коррупционно устойчива по отношению к олигархату, поскольку здесь затруднено влияние на власть и принятие решений в личных и групповых интересах;
5. имеет мотивацию и возможность быстро и гибко подстраиваться под меняющиеся и разнородные предпочтения своих потребителей.

В силу того, что такая структура не привязана к географической территории и может охватывать разные города и посёлки, даже не имеющие общих границ (например, ФПКЮ университетов Киева, Харькова, Львова и Донецка), она решает многие проблемы, описанные в первой части статьи. Хотя публичные услуги, предоставляемые при этом, оплачиваются жителями конкретного населённого пункта, но распределяются они на всю межрегиональную структуру, что приводит к решению проблемы фискального неравенства, перетока и перераспределения доходов. Проблема малой размерности решается за счёт масштабируемости, для разных задач будут создаваться единицы управления различного размера. Проблемы координации и согласованности разноуровневых управленческих структур, традиционно присущие федерализму или децентрализации, отсутствуют в принципе, поскольку здесь существует единая структура с небольшим числом однородных функций.

Стоит так же подчеркнуть, что поскольку федерализм при ФПКЮ не территориальный, а функциональный, то теряется всякий смысл сепаратизма. Можно совершенно не опасаться развала страны из-за этого, что для многих в Украине является решающим аргументом против такой государственной модели.

Перекрытие

Структуры ФПКЮ как поставщики услуг могут географически перекрываться в двух аспектах, когда на одной территории действуют: две или более структуры, имеющие одну функцию (например, в Киеве может существовать несколько разных ФПКЮ школ); структуры, имеющие различные функции (например, ФПКЮ больниц, школ, полиции). Так как размер такой организации определяется её функциональностью, то обычно большинство услуг, предоставляемых таким образом, ограничены небольшой географической областью, поэтому большинство ФПКЮ будут довольно небольшим по территориальному охвату и размеру, а жители конкретного населённого пункта будут относиться к нескольким таким структурам одновременно. Поскольку юрисдикции перекрываются, жители могут свободно переходить из одной в другую.

Конкурентность

В отличие от частных контрактных юрисдикций, предложенных здесь и встреченных с опасениями, в этой концепции конкурируют государственные структуры. Каждая ФПКЮ является государственным подразделением того или иного уровня. Но в отличие от нынешних властных структур, она базируется на двух основных положениях, заставляющих политиков и чиновников заботиться о нуждах членов такой юрисдикции: возможность выхода из неё запускает эффект наподобие рыночной конкуренции, а право голосовать – конкуренцию политическую.

Сецессия, то есть право выхода штата или области из состава государства, всегда являлось одним их самых эффективных средств контроля и ограничения власти центра. В данной концепции территориальной целостности страны ничего не угрожает, поскольку выход касается выхода их функциональной структуры, если уровень или качество её услуг не удовлетворяет её членов. При этом важно понимать, что вход в ту или иную ФКПЮ, как и выход из неё, может быть не бесплатным, такая структура вполне может требовать плату за вступление, помимо тех налогов, которые взимаются за предоставление её услуг или плату за неустойку при выходе из неё. Но ФПКЮ не может ограничивать возможность входа, как и выхода, административными мерами.

К сожалению, одного права «голосования ногами» явно недостаточно для того, чтобы однозначно вынудить государственные структуры действовать гибко и эффективно. Поэтому конкуренцию экономическую нужно подкреплять конкуренцией политической. В ФПКЮ должны быть широко внедрены элементы прямой демократии: возможность выбора главы организации, инициирования референдумов по насущным вопросам, что будет побуждать и самих её членов быть более активными в политике функционирования такой структуры.

Юрисдикция

Конкурентность ФПКЮ базируется на соответствующих политических, экономических и юридических правах. Это требует существенного изменения законодательства, включая конституцию страны. Граждане должны получить право создавать ФПКЮ путём образования инициативных групп. Создание, управление и функционирование структур ФПКЮ должно быть конституционно гарантируемым правом. Авторы концепции называют это пятой свободой, наряду с четырьмя другими: свободное перемещение людей, товаров, услуг и капитала. Принципиальным условием для корректной работы такой структуры является гарантия политической и экономической конкуренции. Внутренняя организация конкретного ФПКЮ находится полностью в компетенции сообществ и индивидов, которые решат создать подобную юрисдикцию. Возможность ограниченного принуждения и взимать налог для финансирования конкретного сервиса является ключевым для эффективности системы (не забываем, ФПКЮ — организация государственная). Поэтому особенно важно, чтобы государственные образования более высоких уровней соответствующим образом понижали налоги тех граждан, которые присоединяются к конкретным структурам ФПКЮ, поставляющим «государственные» услуги на местах. Участие в некоторых из них будет обязательным для граждан и предприятий, например, ФПКЮ обороны, но для большинства это дело сугубо добровольное.

ФПКЮ, как любая бюрократическая организация, в силу своей природы будет стремиться подорвать всякую конкуренцию, следуя своим интересам. Это требует наличия центрального независимого органа, отвечающего за соблюдение правил конкуренции, предотвращение монополии и картельных сговоров, с необходимыми полномочиями для реагирования в случае нарушений. Этот орган будет также регулировать пределы расценок на входные взносы и выходные неустойки, чтобы предотвратить злоупотребления в этой сфере. Он должен заставлять существующие государственные субъекты информировать о размере сборов за свои услуги. Такие «налоговые прейскуранты» позволят сбалансировать налогообложение граждан, которые захотят отказаться от услуг традиционных государственных институтов и вместо этого примкнуть к структурам ФПКЮ. Кроме того, прозрачность и обоснованность, подкреплённая компетентными аудиторскими органами, таких «прейскурантов» является отличным средством борьбы против лоббирования и коррумпированности.

В продолжении поговорим — каким образом преимущества концепции ФПКЮ могут помочь решить многочисленные проблемы Украины.

Продолжение следует