іMоРе №41. Наполеоновские планы: реформа «Нафтогаза» и создание межрегиональной таможни подтолкнули индекс

Примечание редакции. Публикуем интересный материал VoxUkraine, в котором эксперты анализируют усилия правительства Украины по реформированию рынка природного газа, уменьшению налогового давления на бизнес и созданию межрегиональной таможенной службы для борьбы с контрабандой.

* Команда iMoРe считает приемлемым темпом реформ уровень индекса 2 и выше

Прогресс в реформировании рынка природного газа и сокращение давления на бизнес со стороны налоговой службы положительно повлияли на iMoРe. Индекс продолжает медленный рост, однако темпы реформирования остаются неудовлетворительными: +1,2 балла в этом раунде. Эксперты iMoРe отметили определённый прогресс в реформировании энергетической сферы, бизнес-среды, государственного управления и монетарной системы; слабым местом было отсутствие сдвигов в государственных финансах.

В первой половине августа іМоРе незначительно вырос до +1,2 балла (с +1,1 балла в прошлом раунде). Высокие оценки экспертов получили решение об утверждении плана реструктуризации «Нафтогаза» и сокращения возможностей начинать уголовные производства против предпринимателей налоговыми органами. Также эксперты отметили решение правительства о создании межрегиональной таможни и изменения сроков согласования проектов актов Кабмина.

График 1. Динамика индекса мониторинга реформ*

* Команда iMoРe считает приемлемым темпом реформ уровень индекса 2 и выше

 График 2. Значение индекса мониторинга реформ и его компонентов в текущем раунде оценивания**

** Названия компонентов были сокращены для удобства, но их наполнение не изменились

Важнейшие нововведения

1) Кабмин утвердил план разделения «Нафтогаза Украины»: +4.8 балла

Постановлением № 496 от 1.07.2016 Кабмин утвердил план реструктуризации НАК «Нафтогаз Украины» и определил модель отделения деятельности по транспортировке и хранению природного газа. Мероприятия, предусмотренные планом, реализуются при участии Европейского банка реконструкции и развития и экспертов Секретариата Энергетического сообщества ЕС.

Присоединившись к Энергетическому сообществу, Украина взяла на себя обязательства ввести ключевые правовые нормы ЕС в сфере энергетики. Нормативные документы Третьего энергетического пакета требуют отделения транспортировки от добычи и поставки природного газа. В Украине эти нормы введены законом «О ринке природного газа».

Согласно постановлению, будет создан независимый оператор по транспортировке газа ОАО «Магистральные газопроводы Украины» и оператор по хранению газа ОАО «Подземные газохранилища Украины». Эти компании будут находиться в государственной собственности, а управлять корпоративными правами государства в их уставном капитале будет Минэнергоугля. Этим компаниям будут переданы активы, необходимые для транспортировки газа, и подземные хранилища.

Временные рамки реализации этого плана остаются неопределёнными. Пока продолжается рассмотрение арбитражных дел между Национальной акционерной компанией «Нафтогаз Украины» и ОАО «Газпром» при Арбитражном институте Торговой палаты. Стокгольма, передачу активов «Нафтогаза» осуществлять нельзя. Планом предусмотрено, что имущество будет передано вновь операторам после вступления в силу решения по существу этих дел.

Комментарий стейк-холдера

Алексей Хабатюк, НАК «Нафтогаз Украины»:

«В целом сам факт утверждения плана является важным шагом на пути отделения функций оператора ГТС, как того требует Третий энергетический пакет ЕС и предусматривает закон Украины "О рынке природного газа". Реализация плана — ещё один важный шаг в реформировании рынка газа Украины.

Утверждённый КМУ, план установил последовательность действий по отделению и сроки выполнения таких действий. Отдельные сроки являются ориентировочными, так как часть его пунктов, в частности — о передаче имущества созданным ПАО "Магистральные газопроводы Украины" с его последующей сертификацией как оператора ГТС и ОАО "Подземные газохранилища Украины", может быть выполнена только после вступления в силу решений по существу дела между НАК "Нафтогаз Украины" и ОАО "Газпром", которые рассматриваются в Стокгольмском арбитраже.

С организационной и правовой точки зрения, до вынесения арбитражного решения должна быть выполнена вся подготовительная работа по созданию ОАО "Магистральные газопроводы Украины", внедрение структуры его корпоративного управления, анализ всех видов активов, которые необходимы для его эффективной работы, и подготовлены порядок и условия концессии необходимого имущества.

Вместе с тем следует отметить, что хотя план в большей степени касается реструктуризации НАК "Нафтогаз Украины", но он также касается и других субъектов, в частности — Минэнергоугля. Пунктом 4 плана предусмотрено, что до 1 октября текущего года Минэнергоугля должно подготовить и подать в КМУ соответствующие акты о передаче собственных полномочий по управлению корпоративными правами обществ, которые сегодня принадлежат к его сфере управления (в частности, в сфере производства электроэнергии) другим субъектам управления».

Эксперты іМоРе дали высокие оценки этому событию и отметили, что это долгожданное решение является шагом вперёд в выполнении обязательств перед ЕС. Оно должно способствовать повышению эффективности газового сектора. Выполнение этого решения позволит иметь независимых операторов газотранспортной системы и хранилищ, которые будут предоставлять равный доступ к инфраструктуре для всех участников рынка без дискриминации.

Комментарий эксперта

Роман Ницович, DiXi Group:

«Утверждение модели разделения "Нафтогаза» является ключевым в процессе либерализации рынка газа и направлено на выполнение обязательств Украины в Энергетическом сообществе и в рамках Соглашения об ассоциации с ЕС. Решение стало компромиссом между позициями Минэнергоугля и самого "Нефтегаза", по которым DiXi Group сделала  SWOT анализ.

Одобренная модель предполагает выделение функций транспортировки и хранения газа под новые государственные компании, которые будут находиться в сфере управления Минэнергоугля. "Нафтогаз" оставляет за собой сектор добычи, а также функции трейдера, сохраняет его преимущества на рынке.

Вместе с тем, непосредственная передача активов новым компаниям-операторам привязана к окончанию арбитражного процесса с "Газпромом" — фактора, который фактически не зависит от воли правительства или "Нафтогаза". Это может усложнить отделения транспортной функции от "Нафтогаза" и может затянуть переходный период».

График 3. События, которые определяли значение индекса за период с 1 по 14 августа 2016 г. (оценка события является суммой её оценок по разным направлениям, поэтому она может превышать +5 или быть меньше -5)

2) Сокращены возможности ГФС открывать уголовные дела против предприятий: +4,0 балла

Приказом фискальной службы (ГФС) №633 от 18.07.2016 урегулирован вопрос передачи следственным подразделениям финансовых расследований материалов проверок предприятий. Этим решением ДФС отказалась от негативной практики уголовного преследования предпринимателей до окончательного согласования денежных обязательств в административном или судебном порядке.

До принятия этого решения ДФС инициировала уголовные производства раньше, чем появлялись реальные доказательства нарушений со стороны предпринимателей. По данным отчёта Совета бизнес-омбудсмена, в 2015 году было начато 1748 уголовных производств, тогда как только 55 были переданы в суд с обвинением. То есть более 1500 предпринимателей получили давления со стороны следственных органов, хотя лишь несколько десятков были реальными нарушителями законодательства.

Эксперты іМоРе дали высокие оценки этому мероприятию, поскольку оно направлено на улучшение условий ведения бизнеса. Однако отметили, что этот приказ является временным решением проблем бизнеса до реализации более широкой реформы ДФС, которая должна предусматривать реформу налоговой милиции. Обновлённое в результате такой реформы подразделение должно быть невидимым для честных налогоплательщиков.

Комментарий эксперта

Тарас Качка, «УкрМедиаЦентр Реформ»:

«Приказ упорядочивает ситуации, когда возбуждаются уголовные дела по результатам проверок. Чёткие рекомендации должны устранить ситуацию, когда уголовное дело открывается сразу после проверки, не дожидаясь обжалований, хотя большинство актов проверки оспариваются в судебном или административном порядке. Такие уголовные производства были одной из самых распространённых жалоб на деятельность ГФС. Ключевой вопрос — насколько эти рекомендации будут внедрены в жизнь. Поэтому вопрос законодательного урегулирования этой проблемы не исчезает с повестки дня».

3) Правительство создаёт межрегиональную таможню для борьбы с контрабандой: +2,0 балла

Постановлением №495 от 8 августа 2016 года правительство создало Межрегиональную таможню государственной фискальной службы.

Минфин планирует, что создание такого подразделения повысит эффективность таможенного контроля товаров и поможет в борьбе с контрабандой. Сотрудники Межрегиональной таможни будут заниматься анализом рисков и в случае необходимости выезжать без предупреждения на любую таможню для оперативного вмешательства. В этом случае работники таможни отстраняются от выполнения своих обязанностей, а представители Межрегиональной таможни начинают действовать согласно предоставленным им полномочиями. Межрегиональная таможня ДФС имеет право осуществлять полный таможенный контроль, проверять сведения в таможенных декларациях и правильность начисления таможенных платежей, выявлять и пресекать нарушения законодательства со стороны субъектов ВЭД и работников ДФС.

Эксперты іМоРе отметили, что создание этого подразделения позволит повысить контроль за операционной деятельностью на местах, уменьшить коррупцию и улучшить обслуживание клиентов таможни. Детальное положение об этом подразделении должно ответить на основные вопросы относительно его целесообразности и эффективности. Отдельные эксперты отметили, что этот шаг напоминает традиционное «латание дыр». Также возможен риск злоупотребления предоставленными полномочиями.

Комментарий эксперта

Вероника Мовчан, Институт экономических исследований и политических консультаций, редколлегия VoxUkraine:

«КМУ принял постановление о создании межрегиональной таможни, однако её функции и полномочия ещё законодательно не определены. Соответствующее положение должен принять Минфин. Как ожидается, целью введения межрегиональной таможни станет борьба с коррупцией и контрабандой. Многое будет зависеть от эффективности и прозрачности работы нового органа, который может получить значительные полномочия, что будет создавать риски злоупотребления в условиях недобросовестного их использования. Реформа таможни должна быть комплексной. Это не только создание нового контролирующего органа, но и эффективное внедрение системы "единого окна", которая начала действовать недавно, и создание института уполномоченного экономического оператора, и много других важных мероприятий».

График 4. Значение отдельных компонентов индекса и количество событий за период 1–14 августа 2016 г.

Таблица 1. Оценки всех событий и прогресса реформ по направлениям за период 1–14 августа

См. графики и таблицы на сайте http://imorevox.in.ua/?page_id=577, http://imorevox.in.ua/list_rounds.php

Справочная информация: Индекс мониторинга реформ (ИMoРe) VoxUkraine — это независимый рейтинг усилий правительства Украины по проведению экономических реформ. Индекс базируется на экспертных оценках изменений в регуляторной среде по пяти направлениям:

• государственное управление;
• государственные финансы;
• монетарная система;
• бизнес-среда;
• энергетика.

Подробнее об индексе и методологии расчёта можно узнать на сайте imorevox.in.ua.

VoxUkraine — это интеллектуальная площадка, созданная группой международных и отечественных экономистов, посвящённая реформам и экономическому развитию Украины. Цель VoxUkraine — распространение научно-обоснованного анализа и комментариев относительно экономических и общественно-политических событий в Украине, повышение уровня дискуссии и создание системного подхода к реформам; интеграция Украины в мировую сеть экономистов и деятелей, ответственных за экономическую политику.

Источник: VoxUkraine.