Что там в новых санкциях?

Сенат США одобрил новые санкции против РФ. Они пока не приняты — не прошли утверждения Палатой представителей и президентом. Но в них очень мощный инструментарий противодействия РФ. Какой именно — в своей статье на сайте Atlantic Council рассказывает специалист, бывший сотрудник Госдепартамента Эдвард Фишман.

Сенат со значительным перевесом одобрил новый законопроект, который усилит существующие санкции против России и добавит новые ограничения. Если законопроект всё же станет законом, это будет самым большим шагом Конгресса в его политике в отношении России за последние годы. Он не совершенен. Но он значительно усилит позиции США в переговорах с РФ по украинскому конфликту и пошлёт Москве сильный сигнал: попытки вмешиваться в американские выборы могут дорого обойтись.

Впрочем, пока нет гарантий, что законопроект всё-таки будет принят. Несмотря на то, что в Сенате его поддержали обе партии, 13 июня госсекретарь Рекс Тиллерсон дал понять, что администрация Трампа может ему воспротивиться. А если пойдёт протест со стороны Белого дома — республиканцам в Конгрессе может не хватить решимости поддержать законопроект.

Но пока что стоит изучить содержимое законопроекта и разъяснить, как оно изменит американскую политику в отношении России.

1. Проект закрепляет существующие санкции США против России и требует одобрения Конгресса для возможного снятия их президентом.

Основная составляющая законопроекта — то, что он кодифицирует существующие санкции против РФ, включая три постановления, связанные с российской агрессией в Украине, одно связанное исключительно с аннексией Крыма и два, связанные с кибератаками. Без таких кодификаций президент Дональд Трамп может отменить их одним росчерком ручки. А с этими нормами проект не позволяет исполнительной власти просто так взять и отменить санкции.

Более того, проект предписывает, что при желании отменить санкции президент должен передать в Конгресс отчёт, объясняющий, зачем ему это и что Соединенные Штаты получат взамен. В течение тридцати дней после подачи отчета (шестидесяти, если он был подан летом) Конгресс может утвердить или отклонить президентское решение. Само по себе это уже укрепляет американские позиции в отношениях с Россией. Что до украинского вопроса, это даст американским партнерам по санкциям (ЕС, Японии, Канаде и некоторым другим) уверенность, что Трамп откажется от этой политики. А это, в свою очередь, снижает вероятность того, что они откажутся от санкций сами. Не менее важно, что эта норма прояснит позицию США для Москвы: Соединенные Штаты будут поддерживать санкции, пока Россия не изменит то поведение, которое к ним привело.

2. Законопроект существенно расширяет американские санкции против российского энергетического сектора. Если вводить их проактивно, они уничтожат надежды России на разработку следующего поколения их нефтяных ресурсов.

Нынешние санкции запрещают западным компаниям предоставлять товары или услуги для нефтяных проектов следующего поколения в России, как то разработка арктического шельфа, глубоководное бурение и добыча сланцевой нефти. Законопроект расширяет этот запрет сразу по двум направлениям. Во-первых, теперь под санкции подпадут все проекты, в которые вовлечены российские компании, вне зависимости от того, где они расположены. Это значит, что российские компании не смогут перенять опыт продвинутых технологий бурения у своих западных партнёров.

Во-вторых, проект требует от исполнительной власти ввести санкции против зарубежных фирм, которые существенно инвестируют в российские нефтяные проекты нового поколения. Эта норма — классический пример санкций второго уровня — отпугнёт мировые компании от инвестиций в российские глубоководные, сланцевые и арктические проекты, а также снизит риск, что потери американского бизнеса станут добычей его конкурентов.

В сумме это заблокирует разработку Россией вышеупомянутых ресурсов, которая теперь может занять многие годы. В условиях российской нефтезависимой экономики, это очень важный шаг.

3. Самые мощные санкции в проекте связаны с российской разведкой и обороной. Это — ответный удар на российское вмешательство в американские выборы 2016 года.

В качестве такого ответа проект предлагает санкции с малым суммарным экономическим эффектом. Но там также есть одна мощная норма: обязательное введение санкций против любой «персоны» (как физического, так и юридического лица), «которое принимает участие в экономических взаимодействиях с персоной, которая принадлежит к оборонным и разведывательным ведомствам Российской Федерации или представляет оные» (that engages in a significant transaction with a person that is part of, or operates for or on behalf of, the defense or intelligence sectors of the Government of the Russian Federation). Если Министерство финансов США будет агрессивно внедрять эту норму, это будет огромной угрозой вторичных санкций против любой компании из любого уголка мира, которая, например, покупает российское оружие (в 2016-м году такие продажи составляли около 8% мировых).

Учитывая, что Россия активно инвестирует в ВПК и всё чаще использует свои войска с пренебрежением к международным законом, это подталкивает американское правительство к ограничению российских военных возможностей. Эта норма — не только «игра мускулами» в ответ на кибервмешательство, но и стратегический ход по подрыву модернизации российской армии, а также по предотвращению закупок их вооружений иностранными армиями.

4. Проект включает дополнительный инструмент, который может помочь правительству США воспрепятствовать второму Северному Потоку и улучшить европейскую энергетическую безопасность. Если, впрочем, Белый Дом решит его использовать.

Несмотря на то, что большинство санкций в проекте обязательно, есть одна важная мера, которая вводится опционально: санкции на инвестиции в строительство российских трубопроводов. Если Министерство финансов будет агрессивно использовать эту норму, оно сможет ввести санкции против любой компании, которая вложится в Северный Поток-2 — вызывающий споры трубопровод, который должен соединить Россию и Германию через Балтийское море. И если даже Министерство финансов просто убедительно озвучит эту угрозу, инвесторы могут посчитать, что игра не стоит свеч.

Это будет очень важным шагом, поскольку сломает попытки России транспортировать газ в Европу в обход Украины и поможет Евросоюзу диверсифицировать поставки, не завися от российского газа. Это также поможет американским компаниям, которые планируют поставлять в ЕС сжиженный газ.

5. Остальные санкции скорее символичны.

Уже при нынешних санкциях американские финансовые институции не могут кредитовать шесть крупнейших российских банков со сроком погашения более тридцати дней. Новый проект предлагает сократить порог до четырнадцати дней. Символизм очевиден — санкции набирают вес, приближаясь к полному запрету на кредитование российских банков, но сомнительно, что это будет иметь большой практический результат. Другие меры, включенные в документ, как то санкции на коррумпированную приватизацию российских госактивов, сложно оценить с точки зрения практического приложения.

6. Пока звучит превосходно. В чем уловка?

В документе есть несколько «дыр». Одна — и довольно очевидная — касается санкций на инвестиции в российские нефтяные проекты нового поколения. Текст проекта позволяет Белому дому не вводить эту часть санкций, «если президент посчитает, что это не в национальных интересах США». Хотя это и необходимое замечание, текст был бы лучше, если бы каждое решение президента не штрафовать крупную цель требовало бы отчёта перед Конгрессом. К счастью, самая сильная позиция документа — ограничивающая транзакции с российским сектором разведки и обороны — включает в себя требование такого отчёта.

Другие проблемы документа малозначительны. Проект требует нескольких отчётов от исполнительной власти, включая анализ потенциального результата запрета на операции с российским суверенным долгом. Увы, такие отчеты могут отобрать у аппарата ценное время, которое тот лучше бы потратил на активное внедрение санкций. Лучше и эффективнее было бы просто ввести ограничения на операции с российским суверенным долгом.

Как бы то ни было, сенаторы от обеих политсил заслужили аплодисменты за создание документа, который явно пойдёт на пользу интересам США.

7. Нужно следить за реакцией Евросоюза.

Если бы Конгресс принял такой документ в годы правления Обамы, ЕС возмущался бы вслух. Потому что проект изменяет некоторые санкции, которые изначально вводились на двусторонней основе, без согласования с ЕС. Более того, из-за длинных рук американской финансовой системы европейские фирмы, скорее всего, будут действовать согласно санкциям, даже без их утверждения их собственным правительством. Ну и, разумеется, проект содержит вторичные санкции — чего не любит ни одно зарубежное правительство.

В обычной ситуации Франция, скорее всего, протестовала бы против таких односторонних действий США. Но после того как Эммануэль Макрон сам стал жертвой российских кибератак, он, возможно, поддержит документ — или, по крайней мере, промолчит. Это же верно и в отношении немецкого канцлера Ангелы Меркель, которая может рассматривать новый проект как возможность восстановления трансатлантического единства — по крайней мере, в отношении России.

Как бы то ни было, госсекретарю Тиллерсону и министру финансов Стивену Мнучину имеет смысл послать в Европу своих представителей, дабы убедить европейских союзников ввести аналогичные санкции. Позиции Запада в переговорах с Россией будут сильнее, если Америка и ЕС выступят единым фронтом.

8. Как это скажется на дальнейшей американской политике в отношении России?

Интересный вариант к рассмотрению – а что будет, если законопроект таки станет законом, но администрация Трампа не станет его активно внедрять? Это спутает карты американской политике в отношении России. Ведь санкции эффективны лишь тогда, когда их нормы становятся реальностью. Но закон требует от исполнительной власти четко внедрить большинство пунктов документа, и Министерство финансов явно отнесется к этому серьёзно.

Даже если Трамп будет упорствовать в своей пророссийской риторике, проект внесёт столь необходимую ясность в американскую политику по отношению к России. Он прояснит, как на самом деле Белый дом относится к санкциям, и раз и навсегда укажет, что Америка готова бороться с российской агрессией. То, что Сенат США смог принять такой документ во время серьёзного внутреннего разделения — большое достижение само по себе.

Эдвард Фишман – сотрудник Atlantic Council, служил в Отделе политического планирования Госсекретаря США, а также главой отдела России и Европы в Офисе санкционной политики Госдепартамента при президентстве Обамы. Твиттер - @edwardfishman.

P.S. От «Петра и Мазепы» — а вот и первые практические последствия...