Держава і подолання економічної відсталості

У коментарях до моєї статті про Милованова і сучасну економічну політику України виникла очікувана тема про нездатність української держави до активного втручання в економіку задля швидкого зростання та подолання бідності. Ну а якщо держава не ефективна, то залишається тільки обмежити її втручання в економіку, тобто якомога більше приватизувати, лібералізувати та дерегулювати.

Українська держава, дійсно, не ефективна, і не здатна до розробки й упровадження економічної політики швидкого зростання. Це очевидно для всіх, тут немає про що сперечатися. Дискусія може йти тільки про те, що із цим робити.

Усім відомі історичні факти швидкого подолання бідності, які продемонстрували після Другої світової війни понад десяток держав. З одного боку, це достатньо багато, щоб не казати про «економічне диво»; з іншого — це досить мало, бо кількість бідних країн перевищує сотню, а досягли успіху менше ніж 10% із них.

Успішні країни мали різні політичні режими і різні ідеології панівних політичних сил: від комуністів Китаю до антикомуністів Південної Кореї та Індонезії, від лейбористів Мальти до націоналістів Малайзії. Проте в жодній із цих історій успіху при владі не було ліберальних режимів західного зразка. Це не оціночне судження, а просто історичні факти. Пояснення полягає в тому, що, по-перше, ліберальна демократія — дороге задоволення; по-друге, вона не спроможна на швидку перебудову структури економіки.

Емпірично доведено (першим це зробив Адам Пшеворський, але його праці в нас мало відомі, тому для широкого загалу ця доказова база стала відома завдяки знаменитій книжці «Насильство та суспільні порядки» Дугласа Норта і його співавторів), що стабільна ліберальна демократія виникає тільки за високого рівня економічного розвитку. Вже склалася традиція визначати нижню межу для виникнення стабільної демократії на рівні 20 тисяч доларів номінального ВВП на душу населення. Нагадаю, що в нас 2018 року цей показник був приблизно 3 тисячі доларів, а на початку економічного зростання Тайвань, Південна Корея, Сінгапур, Китай та всі інші успішні держави мали ще гірші показники (зрозуміло, в порівняльних цінах). Ліберальна демократія була їм просто не по кишені.

Однак головне пояснення — в тому, що ліберальна демократія нерозривно поєднана з ринковою економікою. При всіх перевагах ринкового механізму, у нього є одна риса, яка робить його не дуже придатним для швидкого подолання бідності — він діє повільно, еволюційним шляхом, а для того, щоб вирвати країну з бідності, потрібні примусові, різкі, насильницькі заходи. На такі кроки здатна тільки держава. Тільки державним примусом в аграрній країні можна впродовж 10–20 років провести індустріалізацію, ринковим шляхом для цього може знадобитися сторіччя.

У міру розвитку деякі з економічно успішних країн переходили до ліберальної демократії, наприклад, сучасна Південна Корея, але на початковому етапі економічного зростання такого переходу не відбувалося в жодному випадку. Від решти 90% неуспішних бідних країн, усі успішні відрізнялися однією спільною рисою — їм удалося побудувати ефективну державу (зрозуміло, різним країнам це вдалося різною мірою). Ефективною державою я називаю ту: (1) яка має кваліфікований державний апарат, що складається з фахових чиновників; (2) яка виконує основні свої функції — забезпечує захист власної території, суспільний порядок і безпеку населення, надає базові сервіси: дороги, освіту тощо; (3) державний апарат у якій зберігає інституційну пам’ять, тобто має автономність від політичної влади, зміна політичного лідера не призводить до тотальної чистки апарату; (4) державні посадовці в якій призначаються за меритократичним принципом, а не за персональну відданість політичному лідеру.

Така ефективна держава може існувати незалежно від того, чи є демократія та верховенство права в країні, чи немає. Найяскравіший приклад доволі ефективної держави без верховенства права і демократії — це сучасний Китай. Ефективна централізована держава в деяких із цих країн існувала задовго до початку економічного злету, наприклад, у Китаї така держава виникла понад дві тисячі років тому. Давні державні апарати були в Японії та Кореї. Деякі країни отримали державу в спадок від колоніалізму, наприклад, Мальта. Однак деяким довелося створювати державу наново, і навіть не тільки державу, а й націю, наприклад, як було в Малайзії, Індонезії та Ботсвані. Незалежно від цього, всі економічно успішні країни мали якісні державні апарати. Завдяки цим державним апаратам країни змогли розробити та втілити економічну політику, яка дала їм змогу протягом життя одного покоління збільшити економіку принаймні в 4 рази.

В коментарях до моєї статті показово проявилися два хибні погляди на державне втручання в економіку: високі податки та фінансування економіки через державний бюджет. Ці явища зовсім не обов’язкові. Корейські чеболі були і є приватними компаніями, вони не отримували інвестицій з бюджету. Малайзія — країна з низькими податками, що навіть створювало проблему надання податкових пільг (не було куди зменшувати податки).

Керована державою реструктуризація сировинної економіки можлива за приватного бізнесу та низьких податків. Як же це працює? Головний інструмент — державний контроль над фінансовою системою, наприклад, суцільна державна власність на банківські установи, яка була в Південній Кореї, або обов’язкові ощадні фонди, започатковані в Сінгапурі. Якщо корейська держава ухвалювала рішення створити нову індустрію, приміром, виробництво цементу або кабелю, то державні банки забезпечували довгостроковий дешевий кредит на ці цілі, а отримати позику, наприклад, на відкриття казино, було неможливо. Тобто фінансово-кредитний механізм був складовою частиною державної стратегії розвитку.

Ще один приклад — створення мікроелектронної промисловості в Малайзії. Її фінансували за рахунок іноземних компаній, головним чином — японських та американських, а держава створила кластер для цих інвестицій. Кластерний підхід полягав у тому, що в Пенангу держава створила спеціальну зону експортного виробництва й органи її управління, державним коштом була побудована необхідна інфраструктура, було прийняте спеціальне законодавство для інвестицій у цій зоні. Все це не потребує великих бюджетних витрат і високих податків.

Агресивна державна політика реструктуризації сировинної економіки — це невисокі податки і державна промисловість. Це державна економічна стратегія, це контроль над фінансовим механізмом і потоками капіталу, це високий рівень заощаджень і інвестування в стратегічні напрями індустрії, а не в ТРЦ і подібну нерухомість.

Може скластися враження, що держава спроможна на будь-які дії, які йдуть усупереч законам ринкової економіки. Дійсно, вона може вжити таких заходів, але не дуже надовго, бо на неї чекає неминучий крах. На очах нашого покоління розвалилася економіка СРСР, яка примусом держави була штучно деформована в бік військової промисловості та виготовлення засобів виробництва. Економісти прекрасно знають приклади краху економічної політики в країнах Латинської Америки, яка була штучно деформована в бік заміщення імпорту. Не будемо зараз розглядати ці приклади, вони широко відомі. Подивимось, як ринкові регулятори працювали в країнах, що успішно і швидко зростали.

Там були дві сфери ринкового регулювання. По-перше, це дрібний бізнес на внутрішньому ринку, головним чином у сільському господарстві. В 1980-х роках запровадження ринкових відносин в аграрному секторі Китаю призвело до трикратного зростання за 10 років, хоча в 1950–1970-х підйому не було зовсім. По-друге, це світовий ринок. Корейська держава надавала підтримку тільки тим чеболям, які були здатні конкурувати на світовому ринку. Уряд не намагався рятувати слабаків, їм спокійно давали вмерти або бути поглинутими сильнішими конкурентами.

Тобто ці історії однозначно свідчать, що успішною була та держава економічна політика, яка відповідала законам ринку, а не суперечила їм. Держава не підміняла і не скасовувала ринкових законів, вона ухвалювала рішення на підставі розуміння ринкових тенденцій та ринкових закономірностей. Наприклад, 1966 року уряд Малайзії в рамках Першого п’ятирічного плану прийняв політичне рішення форсувати створення нових плантацій олійної пальми за рахунок зменшення вирощування каучуконосів. Тоді це рішення було зовсім неочевидним і дуже ризикованим, але виявилось абсолютно правильним. Усі наступні десятиріччя ринок пальмової олії невпинно збільшувався, а ринок натурального каучуку був підірваний синтетичним каучуком. Сьогодні Малайзія — світовий лідер на ринку пальмової олії. Щоб ухвалити і виконати таке рішення, яке буде виправданим на півсторіччя вперед, треба мати дуже високу кваліфікацію державного апарату.

Тепер розглянемо нашу ситуацію.

Якщо ми прагнемо швидкого подолання бідності, то маємо створити ефективну державу, нехай навіть не дуже демократичну і навіть без верховенства права. Досі таке завдання ні влада, ні суспільство не ставили. Суспільство вимагає від держави не ефективності, а патерналізму — соціальних благ і зменшення рівня корупції; влада хоче мати державу не ефективну, а зручну і вигідну для себе особисто. Зважаючи на це, ліберально налаштована частина суспільства вважає державу суцільним злом, якого треба позбутися. Таким чином, у суспільстві немає запиту на ефективну державу. Єдина політична сила, яка налаштована на державне будівництво — це націоналісти, але їхня підтримка в суспільстві така слабка, що їхніх державницьких потуг ніхто не помічає, асоціюючи їх тільки з вуличними акціями протесту.

Якщо в суспільстві немає запиту на якісну державу, якщо державу сприймати не як інструмент суспільного розвитку, а як джерело наживи або як ворога і зло, то зрозуміло, що якісної держави ніколи не буде.

Якщо якісної, ефективної держави не буде, то перебудувати сировинну економіку на високо технологічну швидко неможливо, така перебудова ринковим шляхом відбудеться дуже повільно або взагалі не відбудеться ніколи. Власні інвестиційні ресурси з такої держави тікають, іноземні — її оминають і йдуть у Китай або В’єтнам.

Якщо економіка недостатньо інвестована і залишається сировинною, то подолати бідність і відсталість неможливо. Сировинна структура економіки та експорту консервується, або навіть посилюється (як зараз відбувається в Україні). Найбільше, на що можна чекати в такому стані — це зберегти своє місце у світовій економіці, не впасти ще нижче.

В «антидержавницькому тренді» Україна не унікальна, вона радше в мейнстрімі. Френсіс Фукуяма у своїй недавній праці «Політичні порядки та політичний занепад» приділяє багато уваги цій тенденції. Він пише: «Багато людей у всьому світі вважають, що головна проблема сучасного політичного життя — як обмежити владу могутнього, знахабнілого або навіть тиранічного уряду… Як наслідок, останнім часом політичний розвиток розглядають переважно крізь призму інститутів стримування, насамперед верховенства права і демократичної підзвітності. Але перш ніж стримувати уряд, потрібно, щоб він міг хоч щось робити. Інакше кажучи, держава має бути здатною управляти... Адже бідність багатьох держав якраз і пояснюється браком у них ефективної державної влади…» (виділення моє).

Відсутність ефективної держави — це не тільки екстремальні випадки на кшталт Афганістану, Сомалі та Гаїті. Провал економічної політики в Україні теж є наслідком відсутності ефективної держави. Якщо ефективної держави немає, приватизація вам не допоможе — наприклад, приватизовані обленерго Григоришина та Суркіса нічим не кращі, а, можливо, й гірші, ніж державні, тисячі приватизованих підприємств просто загинули через відсутність інвестицій для модернізації. Неефективна держава не може провести ефективну приватизацію. В неефективній державі лібералізація, приміром, валютного та фінансового регулювання приведе до збільшення незаконного витоку капіталу з країни і до створення «контор із відмивання» під виглядом банків. Для лібералізації Україна спочатку має створити ефективне державне управління.

Щоб не бути голослівним, пропоную глянути на результати дослідження ефективності державного управління, яке проводить Світовий банк. Оцінка якості варіюється в діапазоні від -2,5 (найнижча оцінка) до 2,5 (найвища). Дослідження охоплюють період із 1996 по 2018 рік. Я наведу оцінки за 2008, 2013 та 2018 роки. У ці роки найгірша оцінка ефективності держави була в Сомалі (-2,40), найкраща — у Сінгапуру (2,44) та Данії (2,25). Ось деякі країни для порівняння:

Як бачимо, за ефективністю держави нам далеко не тільки до корейців і малайців, а й навіть до племені тсвана. Нагадаю, що в момент створення незалежної держави 1966 року в Ботсвані було тільки 22 особи з вищою освітою (це не помилка, не 22 тисячі, а просто 22 особи!), впродовж декількох десятирічь у Верховному суді Ботсвани всі судді були іноземцями, бо банально не було кого призначити з місцевих громадян. Ось із такого рівня ці африканці створили буквально на порожньому місці державу незрівнянно ефективнішу, ніж наша.

Чи можна порівняти їхні стартові умови з рівнем України в момент набуття незалежності? Чому українці не можуть створити державу хоча б посереднього рівня якості? Якими ж треба бути довбаками, щоб гнатися за «державою в смартфоні», коли не можемо догнати державу Ботсвану?