Тарифы на газ: могло быть не больно

Примечание редакции. Публикуем продолжение интересного материала от VoxUkraine о самых провальных экономических решениях украинского правительства за последние 25 лет. Сегодня речь пойдёт о тарифах на газ и так любимом нашими политиками популизме. Проблемы, не решённые в нужное время, накапливаются, как снежный ком, несущийся с высокой горы. А ведь расценки на газ и тепло для населения сильно зависят от уровня экономического развития страны и объёма иностранных инвестиций. С предыдущими частями материала можно ознакомиться здесь, здесь, здесь, здесь, здесь и здесь.

24 года Украина жила при экономически неоправданных тарифах на газ и тепло. Результат — выращенная плеяда газовых олигархов, Украина на коротком энергетическом поводке России, стагнация внутренней добычи и десятки миллиардов скрытого субсидирования «Нафтогаза», расшатавших госфинансы.

В наследство от Советского Союза Украине досталась энергонеэффективная экономика. Значительную роль в энергобалансе играл газ, занимая примерно 50% в структуре энергопотребления страны в 1990-х и на протяжении большей части 2000-х годов. Падение экономики и особенно промышленности привело к сокращению энергопотребления. Так, если в 1991 году потребление газа в Украине приближалось к 120 млрд кубометров, то в 2005-м было меньше 80 млрд, а спустя ещё десять лет составило уже 34 млрд куб. м.

История тарифа

До 1998 года, когда был создан «Нафтогаз», рынок газа был децентрализован: компании, импортирующие газ, должны были получать соответствующую лицензию. В 1996–1997 годах лицензии были выданы 8 компаниям, крупнейшие из которых — ЕЭСУ, «Укргазпром», «ИТЕРА». С 1998 года «Нафтогаз» постепенно консолидировал рынок, став к 2003-му единственным импортёром и монополистом на нём.

Уже в 1999 году в одном из документов, посвящённых реформам в Украине, Всемирный банк указывает на необходимость повышения тарифов на газ и тепло до экономически обоснованного уровня (до полной себестоимости). На тот момент газ был относительно недорогим (50 долларов за куб. м, но фактически средняя цена была ещё меньше из-за практики расчёта бартером), и проблема квазифискального дефицита из-за непрямых субсидий на покрытие разницы в тарифе не стояла остро. Куда актуальнее была другая проблема — неплатежи за «голубое топливо». После трансформационного кризиса и гиперинфляции начала 1990-х и финансового кризиса и девальвации 1998 года «Нафтогаз» собирал лишь 34% выставленных счетов, говорится в исследовании Всемирного банка «Украина: вызовы, стоящие перед газовым сектором» (2003 год). Население и предприятия просто не платили по счетам. Признавая первоочередность платёжной дисциплины, тот же Всемирный банк писал, что тарифы поднимать надо, но без эффективных мер по борьбе с неплатежами повышение тарифов будет экономически бесполезным.

За 1999–2002 годы «Нафтогаз» смог добиться значительного повышения платежей за топливо, доведя их до 90%. Тогда же вопрос обоснованности тарифов снова вышел на первое место.

Если Украина импортировала газ по договорённостям с Россией и Туркменистаном примерно по 50 долларов за тысячу кубометров (что было в 3–5 раз ниже, чем цена в Европе), то средневзвешенный тариф для населения составлял около 19 долларов за тысячу кубометров, для предприятий ТКЭ — 28 долларов, только промышленность платила около 50 долларов. Таким образом, в начале 2000-х средневзвешенный тариф для всех потребителей был около 40 долларов за кубометр.

Эти 10 долларов разницы, помноженные на умеренные неплатежи и технологические потери, создавали скрытый дефицит в газовом секторе в размере 0,5–2,5% ВВП ежегодно¹.

Справедливости ради следует отметить, что постепенное повышение тарифов и улучшение платёжной дисциплины в 2003–2005 годах при политически стабильной цене импортного газа помогло практически устранить этот дефицит в газовом секторе, сведя его до 0-1,5% ВВП. Именно тогда и была упущена политическая возможность безболезненно реформировать тарифы.

«В 2005–2007 годах у правительства была поддержка общества, к тому же доходы и благосостояние населения росли. Это была очень благоприятная ситуация для повышения тарифов до уровня себестоимости. Людям было бы несложно платить немного больше».

Андрей Герус

эксперт в энергетическом секторе, бывший член НКРЭКУ

Частично этому упущению «способствовали» и международные финансовые организации (МФО). После значительного повышения тарифов правительством в середине 1990-х годов и вплоть до кризиса 2008-го МФО особо не затрагивали тему тарифов. Например, в МВФовской программе Stand-By 2004 года содержалось пространное обещание улучшить транспарентность «Нафтогаза» и создать систему мониторинга субсидий в энергетическом секторе, а в традиционном мониторинговом (Article IV) отчёте МВФ в июле 2008 года темы тарифов и «Нафтогаза» упоминались вскользь.

С 2006 года ситуация начала постепенно ухудшаться. Законтрактовав весь среднеазиатский газ, Россия стала его монопольным поставщиком в Украину. После первой «газовой войны» в начале 2006 года Россия подняла цену на газ до 95 долларов в 2006-м, 130 долларов в 2007-м и 180 долларов в 2008 году. После второй «газовой войны» в начале 2009 года цену стали определять поквартально, и в среднем она была на уровне 200–300 долларов (со всеми скидками) до середины 2011-го и около 400 долларов в 2012–2013 годах.

Девальвация гривны в 2008–2009 годах с 5 до 8 гривен за доллар усугубила проблему. Поскольку импортный газ оплачивался долларами, а тарифы были в гривнах, в долларовом эквиваленте тарифы для населения и ТКЭ стали даже ниже. Частичное повышение тарифов в 2008 и 2010 годах незначительно компенсировало влияние девальвации. Если в 2009 году дефицит «Нафтогаза» вырос до 2,5% ВВП, то к 2010-му он снизился до 1,7% ВВП. Комплексная реформа газового сектора, включая повышение тарифов, стала одним из ключевых требований программ МВФ 2008 и 2010 годов. Правительства Юлии Тимошенко и Николая Азарова проигнорировали эти требования. Уже тогда разница между тарифами для населения и импортной ценой газа была пятикратной и вопрос считался очень электорально токсичным.

Таким образом, в середине 2000-х Украина упустила возможность плавно реформировать систему тарифов. Каждое следующее неповышение тарифов было политическим решением, на котором спекулировали и пиарились политики, а коррупционную ренту зарабатывали приближённые к власти газовые «бизнесмены».

Расплата: цена низкого тарифа

Такое ценообразование и система непрямого субсидирования компенсировали львиную долю цены газа всем — и бедным, и обеспеченным, очень богатым украинцам. Государство (налогоплательщики) не имело возможности экономить деньги на более точном таргетировании субсидий.

За десятилетия низких цен население пристрастилось к энергетическому патернализму, а политики привыкли к спекуляциям и пиару на газовом вопросе. В условиях низких цен не было стимулов для внедрения энергосберегающих технологий, индивидуального учёта газа и тепла и сокращения потребления.

Дифференциация тарифов между домохозяйствами и промышленностью, выросшая с 2007 до 2010 года с 3 до 10 раз, создавала богатую почву для арбитража (перепродажи газа для населения промышленным потребителям). Коррупционная рента текла рекой.

«Нафтогаз» уверенно шёл к банкротству, финансовая дыра госмонополии измерялась десятками миллиардов гривен. В 2014 году, после Революции достоинства, когда баланс этой компании перестал быть тайной за семью печатями, её фискальный дефицит (газового сектора) составил 5,7% ВВП (около 90 млрд грн), превысив весь бюджетный дефицит Украины (4,6% ВВП). Монетизация этого дефицита через «печать» денег вызывала давление на курс гривны.

Тогда же, после Революции 2014 года, был сделан спринтерский рывок для решения проблемы. Если в 2013-м консолидированный убыток группы компаний «Нафтогаза» был 1,7 млрд долларов, то в этом году ожидается прибыль в 0,7 млрд долларов (чистая прибыль «Нафтогаза» как отдельного юрлица в первом полугодии составила 21,8 млрд грн). Это результат повышения и выравнивания тарифов на газ для населения и промышленности, улучшения операционной эффективности «Нафтогаза».

Правда, эта победа остаётся заложником макроэкономической стабильности в Украине. «Основная проблема не в тарифах, а в девальвации. К примеру, в 2014 году был график, как за три этапа повышения тарифов привести их до рыночного уровня. Но резкая девальвация — и решения проблемы как не бывало, тарифы надо опять поднимать», — рассказывает Герус, бывший в 2014–2015-м членом НКРЭКП. Финансовое здоровье «Нафтогаза» зависит не только от его руководства, но прежде всего от восстановления долгосрочной устойчивости украинской экономики, которая, в свою очередь, зависит от инвестиционной привлекательности и притока инвестиций. Без этого Украина обречена на хроническую девальвацию гривны, при которой тарифы нужно будет повышать постоянно.

Сноска

¹Оценки отличаются у Всемирного банка и МВФ. World Bank (2003) Ukraine: Challenges Facing the Gas Sector и IMF (2005) Country Report No. 05/20: Selected Issues 

Авторы: Дарья Марчак, Николай Мягкий, Александр Ярощук, при участии Любомира Романива и Анны Гусак.

Источник: VoxUkraine.