Нотатки про економічне зростання і розвиток України. Частина 2

Вадим Новіков

Про елементи економічної політики

За дискусій будь-якого рівня потрібно не загрузнути в помилкових ідеях, тобто привабливих на перший погляд заходах економічної політики, які багаторазово довели на практиці свою згубність. Такі ідеї особливо притаманні політичним популістам, які домінують в українській політиці. До таких помилкових ідей, яким не повинно бути місця в стратегії розвитку навіть на рівні дискусій, належать (але не обмежені цим переліком):

• субсидування енергоносіїв, за винятком дуже вузького прошарку вкрай вразливого населення;
• скорочення бюджетного дефіциту за рахунок зменшення обсягу інвестицій в інфраструктуру;
• необмежений за часом (або дуже тривалий) захист обраних секторів або компаній від ринкової конкуренції;
• контроль над цінами задля зниження рівня інфляції;
• зниження рівня безробіття за рахунок «роздування» штату державних службовців;
• ігнорування екологічних проблем під приводом слабкості економіки і браку коштів.

Це граблі, на які вже наступали десятки країн сотні разів, але все одно повно охочих стрибати на ці граблі ще і ще. Україна, на жаль, не виняток. Надалі ми взагалі не обговорюватимемо подібні теми.

Якщо політична підтримка розвитку і макроекономічна стабільність — необхідні умови, то інвестиції — це безпосередня рушійна сила економічного зростання і розвитку. Аналіз швидко зростаючих економік, проведений комісією, яку очолює Спенс, показав, що сукупний рівень інвестицій (приватних і державних) становив у них не менше ніж 25% від ВВП, а в деяких випадках досягав навіть 32–33%. Основне їхнє джерело — внутрішні накопичення, обсяг іноземних інвестицій був у багато разів менший за внутрішні.

Державні інвестиції в інфраструктуру

Державні інвестиції в інфраструктуру у країнах, що швидко зростають, становили не менше ніж 5% від ВВП, а в Таїланді, Китаї та В'єтнамі вони перевищували 7%. Водночас у бідних стагнуючих економіках цей показник не перевищує 2%. Досвід останніх десятиліть однозначно свідчить, що низький рівень інвестицій в інфраструктуру гарантовано призводить до «консервації» бідності.

В Україні обсяг державних інвестицій характерний для стагнації економіки: наприклад, його рівень у 2007–2011 роках становив у середньому 2,2% від ВВП, а 2015 року сукупний обсяг інвестицій із державного і місцевих бюджетів упав до 1,1% ВВП. Проте, крім низького рівня державних інвестицій, для України характерна і їх низька ефективність.

2012 року Світовий банк провів оцінку стану державних інвестицій в Україні. Відповідно до цієї оцінки в Україні:

• понад 90% проектів державних інвестицій не проходять перевірку (станом на 2012 рік навіть не було визначення державного інвестпроекту, воно з'явилося в нашому законодавстві тільки аж 2015 року);
• відсутні процедури оцінки інвестиційних проектів, бо для цього немає технічних стандартів і кваліфікованого персоналу;
• відбір проектів виключно політизований, кваліфікований відбір проектів неможливий, бо відсутня стратегія і пріоритети розвитку країни;
• вартість будівництва вища, ніж у середньому по ЄС на 22% для еквівалентних об'єктів, незважаючи на те, що вартість робочої сили і матеріалів нижча (наслідок корумпованості державних інвестицій).

Оскільки державні інвестиції визначають інфраструктуру країни на десятиліття вперед, то їхній рівень і якість управління ними повинні бути адекватними цій ролі.

• Для України першою вимогою повинно бути створення цілісної системи оцінки, відбору й управління інвестиційними проектами, що фінансуються з державного і місцевого бюджетів. Система повинна бути створена за аналогією до найкращих світових практик (експерти Світового банку рекомендують орієнтуватися на організацію роботи в уряді Великої Британії).
• Критерієм відбору повинна бути відповідність проектів стратегії економічного зростання і розвитку України. Для цього стратегія повинна реалізовуватися через середньострокові програми розвитку, виконання яких безпосередньо здійснюється через державні інвестиційні проекти.
• Методика оцінки та відбору інвестиційних проектів повинна бути прописана в нормативному документі, ​​єдиному для всіх органів державного і місцевого управління. Уся робота з оцінки, відбору й управління проектами повинна бути організована на основі спеціального Закону України «Про управління державними інвестиціями».

Інвестиції в людський капітал: освіта

Освіта і здоров'я — це не тільки засоби економічного зростання і розвитку, а й самоціль. У даному матеріалі ми розглядаємо ці аспекти людського життя тільки з економічної точки зору, а не з точки зору ціннісної.

Хоча в нас немає всеосяжних і зіставних вимірників якості освіти, але з аналізу, зокрема, здійсненого комісією Спенса, випливає виключно важлива роль освіти як чинника економічного розвитку, особливо в країнах, орієнтованих на технологічне зростання. Це стосується в першу чергу базової (загальної середньої) освіти, бо воно дає людині навики і інтерес до навчання, який потрібен не лише для університетської освіти, але постійно, бо зараз під час трудової діяльності людям старшого віку доводиться освоювати нові технології, яких не існувало за часів їхньої молодості.

Найбільш репрезентативний метод порівняльної оцінки якості освіти в різних країнах — програма міжнародної оцінки PISA (Program for International Student Assessment), яку реалізує Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) кожні три роки. Перевіряють знання 15-річних дітей за досить складною методикою, що охоплює природничі науки, математику і здатність сприймати письмовий текст. Останнє тестування проходило 2015 року, в ньому брали участь 540 тисяч учнів зі 72 країн (усі країни-члени ОЕСР і низка країн, що приєдналися до програми PISA).

З точки зору аналізу стратегій розвитку показовий той факт, що хоча в програмі брали участь усі найбільш розвинені країни світу, до топ-10 за якістю освіти потрапили 6 держав, які не є членами ОЕСР, а є швидко зростаючими економіками: Сінгапур (1-е місце), Тайвань (4-е), Макао (6-е), В'єтнам (8-е), Гонконг (9-е), Китай (10-е). Члени ОЕСР Японія і Південна Корея посіли 2-е і 11-е місця. Це найбільш красномовно свідчить про зв'язок якісної освіти з економічним зростанням, побудованим на технологіях. Можна стверджувати, що шкільний учитель не тільки забезпечив військові перемоги Бісмарка, а й економічні перемоги «азійських тигрів».

Україна не брала участі у програмі PISA, тому безпосередньо оцінювати і порівнювати ми не можемо. Але непряму оцінку можна зробити за результатами держав, що входили до складу СРСР. Із них у програмі оцінки 2015 року взяли участь Росія, Латвія, Литва, Молдова, Естонія та Грузія. У всіх них, за винятком Естонії, якість освіти нижча за середній показник по ОЕСР. Проте якщо Латвія, Росія, Литва дуже близькі до середнього по ОЕСР рівню, то Молдова і Грузія перебувають далеко в нижній частині списку. Логічно припустити, що Україна може мати рівень приблизно такий же, як і ці держави, тобто посідати місце, дуже далеке від місць Сінгапуру, Тайваню, Гонконгу та Кореї.

Тому для аналізу і розробки стратегії розвитку України необхідно брати постійну участь у програмі PISA. Це потрібно зробити якомога швидше, бо це ж не вимагає суттєвих витрат.

У будь-якому разі реформа освіти має бути побудована за взірцем лідерів рейтингу якості освіти. Для нас таким зразком можуть бути не «азійські тигри», бо з ними у нас великі культурні відмінності, а колишня «колега по СРСР» — Естонія. Ця країна займає третє місце у світі за якістю освіти, стартувавши з того ж Совка, що й Україна.

Основним завданням у царині фінансування реформи середньої освіти має стати відмова від «латиноамериканської» структури витрат на освіту. В Україні на вищу освіту припадає понад 40% всіх витрат на освіту, що характерно для Латинської Америки і абсолютно не властиво країнам Заходу і «азійським тиграм». Наприклад, у Південній Кореї на вищу освіту йде 14%, у Японії — 13%, у Німеччині — 24 % від сукупних витрат на освіту. Виходячи з цього, в Україні мінімум половину витрат на вищу освіту треба передати на середню.

У сфері вищої освіти в Україні склалася парадоксальна ситуація: за витратами з держбюджету і ступенем охоплення молоді вищою освітою Україна має показники вищі за середні для держав-членів ОЕСР, тоді як якість освіти абсолютно не відповідає цим показникам. У рейтингу університетів світу «QS World University Ranking 2016» найкращий український виш посідає аж 382-у позицію, а до 500 найліпших університетів потрапили тільки 2 з України. Для порівняння: найкращий малайзійський університет займає 133-е місце, а в 500 найліпших входять 5 університетів Малайзії. Порівнювати з університетами Японії, Китаю або Тайваню навіть немає сенсу, не кажучи вже про американські та європейські університети. Тобто державні гроші на вищу освіту в Україні викидаються на вітер — вони дають не освіту, а диплом про освіту. А неофіційні платежі студентів викладачам узагалі позбавляють будь-якого стимулу для поліпшення якості освіти, адже в нинішніх умовах студенти платять не за те, щоб набути знань, а за те, щоб отримати диплом, не маючи адекватних знань.

Щоб докорінно змінити ситуаціїю, необхідно:

• припинити фінансування вищих навчальних закладів із бюджету. Гроші на вищу освіту має отримувати з бюджету студент за підсумками ЗНО, далі він сам повинен вирішувати, якому університету заплатить цими грошима за освіту. Бюджет університету має складатися із платежів студентів і грантів на науково-дослідні роботи. Університет сам визначає рівень оплати викладачів, міністерство не повинне мати до цього жодного відношення;
• за підсумками ЗНО найкращі студенти повинні з бюджету отримувати кошти не тільки на освіту в українських університетах, а й у вишах США та Європи. Щорічно держава повинна направляти кілька тисяч студентів для отримання освіти за кордон. Такий спосіб поліпшення якості освіти досить широко й успішно використовували Японія і Китай;
• для того, щоб створити конкурентне середовище, слід запропонувати кільком університетам зі світової топ-100 відкрити в Україні філії. Вважати це пріоритетом №1 для Міністерства освіти;
• дипломи про вищу освіту державного зразка скасувати, а також скасувати систему регулювання, пов'язану з ними.

Інвестиції в людський капітал: охорона здоров’я

Зараз для всіх очевидний повних крах державної медичної системи в Україні: система Семашко абсолютно не виправдала себе і ніде, крім України, вже не збереглася. Сучасна державна медицина в Україні — це неякісні послуги, загальна корупція, неефективне використання дуже обмежених ресурсів. Уже багато років, як усім зрозуміло, що із цим треба щось робити, але нічого не змінюється. Нарешті цього року до Верховної Ради потрапив законопроект, у якому запропоновано адаптувати державну медичну систему Великої Британії. Спосіб фінансування начебто міняється: фінансування отримуватиме не лікарня, а пацієнт, але при цьому зберігається єдиний державний постачальник послуг і єдиний державний страховик.  Навіть у Великий Британії, де фінансування медицини на порядок більше за наше, ця система працює погано, спричиняючи величезні черги до лікаря. Неможливо повірити, що вона буде ефективною в державі, яка здатна витратити на медичні послуги тільки 100 доларів на особу за рік.

На пострадянському просторі найефективнішу медичну систему для умовно бідної країни створила 10 років тому Грузія. Я натрапив якось на книжку Майкла Теннера, Кахі Бендукідзе, Андріа Урушадзе та Фредерика Редера, у якій дуже детально і зрозуміло описані стан і реформування системи охорони здоров’я в Грузії. Тож особисто вважаю, що грузинська медична реформа — це найбільш значний вклад у світову практику економічної політики серед усіх реформ Саакашвілі. Кращої моделі для України не бачу, тому коротко викладу зміст указаної праці, бо переконаний, що її ніхто або майже ніхто в Україні не читав.

Стан охорони здоров’я в Грузії до 2005 року можна охарактеризувати стисло і зрозуміло — ще гірше, ніж у нас: іще менше фінансування, ще більші витрати пацієнтів на неофіційні платежі «в кишені» лікарям, іще гірша якість.

У січні 2007 року уряд Грузії схвалив Генеральний план розвитку лікарняної мережі. Цей план передбачав за три роки (2007–2009) повністю перебудувати лікарняну інфраструктуру за рахунок передачі всіх прав власності від держави приватному сектору. Відповідно до плану, приватні інвестори повинні були надати Грузії 100 нових лікарень на 7800 ліжок.

Прийнявши цей план, уряд не просто оголосив про початок реформи, а й представив фінансові і технічні деталі її здійснення. Очікувалося, що за перші два роки в лікарняні споруди буде інвестовано 200 мільйонів доларів США, а за наступні п'ять — ще до 700 мільйонів. Загальний обсяг інвестицій, необхідних для повного перетворення лікарняного сектора, оцінювали в 1 мільярд доларів, що дорівнювало 10% ВВП Грузії в 2007 році.

У Генеральному плані було визначено загальний розмір лікарняної мережі Грузії й оптимальне розташування стаціонарів. Передбачалося, що розмір стаціонарів відрізнятиметься: від 15–25 ліжок у районних лікарнях до 100 і більше — в регіональних центрах і великих містах. Була встановлена норма площі для одного ліжка, щоб запобігти надмірним інвестиціям у лікарняний сектор і забезпечити стабільність витрат після приватизації системи.

Однак, найголовніше, держава не прагнула отримати фінансову вигоду від приватизації лікарняного сектора. Наявні лікарні передавалися інвесторам для обладнання мінімальної кількості ліжко-місць за умовами тендерів. Після цього інвестори отримували модернізовані лікарні у власність і зобов'язані були надавати узгоджений пакет медичних послуг упродовж мінімум семи років. Виконавши зобов'язання за тендером, вони могли використовувати будь-який надлишкове майно і будівлі старої лікарні в комерційних цілях.

Російсько-грузинська війна 2008 року загальмувала реформу. У квітні 2010 року процес приватизації лікарняної мережі був продовжений і скоректований. Уряд змінив умови державного медичного страхування. Країна, за винятком столиці, була розділена на 26 «медичних районів», і в кожному з них страховим компаніям було запропоновано на конкурентних засадах скористатися можливістю протягом трьох років надавати поліси бідним громадянам, охопленим системою страхування. Страховики, які виявили бажання брати участь у державних програмах страхування, були зобов'язані ремонтувати, будувати й обслуговувати лікарні у своїх «медичних районах».

До кінця 2013 року було побудовано і введено в експлуатацію 150 нових лікарень різного розміру. Більшість із них були споруджені за рахунок приватних інвестицій компаній із Грузії та інших країн: Австрії, Великої Британії, Ізраїлю, Канади та Чеської Республіки.

Першою ланкою в ланцюжку реформ фінансування медицини стало скасування страхового збору. Цей збір із зарплати покривав менше 5% сукупних витрат на охорону здоров'я: медична допомога фінансувалася в основному за рахунок прямих платежів громадян.

Високий рівень безробіття і низькі зарплати знижували дохідну базу держави, особливо з урахуванням того, що значна частина населення займалася тіньовою трудовою діяльністю. Ситуація ще погіршувалася через корупцію в державному секторі та погане адміністрування податків. Обов'язкове медичне страхування, що фінансується за рахунок внесків із зарплати, було запроваджене 2000-го, та вже через 5 років після його введення держава вирішила, що подальше існування цієї системи не має сенсу. 2005 року внески держави в медичне страхування були повністю скасовані.

2007 року парламент Грузії ввів ваучери як засіб індивідуальної оплати медичних послуг. Тепер головним інструментом доступу людей до фінансованої державою сфери охорони здоров'я стала не пряма закупівля медичних послуг державою, а ваучерне фінансування. Медичний ваучер був індивідуальним цільовим рахунком кожного громадянина для придбання належних йому медичних послуг безпосередньо або через Інтернет.

Через нестачу коштів у держави і неефективність управління державні програми охорони здоров'я не могли виконати головне завдання: дозволити пацієнтам уникнути непосильних медичних витрат. При цьому через поширеність незаконних платежів бідняки страждали від цього куди більше, ніж інші громадяни. 2006 року уряд провів низку змін у царині фінансування охорони здоров'я, націлених на бідних. По-перше, для того, щоб спрямувати державні субсидії в медицині на тих, хто найменш захищений, було введено непрямий метод оцінки потреб. По-друге, традиційне субсидування постачальників послуг було замінене субсидуванням споживачів через зменшення страхових внесків для нужденних громадян. Ця дуже складна процедура була спершу перевірена на пілотному проекті, у якому понад 180 тисяч чоловік отримали фінансовані державою медичні ваучери. Взяти участь у цих програмах міг будь-який страховик, який має ліцензію (за винятком підприємств, що спеціалізуються на страхуванні життя). Для цього страховій компанії треба було офіційно заявити, що вона буде діяти відповідно до постанови уряду.

У 2007–2011 роках державне медичне страхування було поширене на сім'ї вимушених переселенців, учителів державних шкіл, поліцейських і військових. А з 1 вересня 2012 року уряд надав державні медичні страховки ще 1 мільйону громадян — пенсіонерам, студентам, дітям у віці до 6 років і дітям-інвалідам віком до 18 років. Зараз кількість людей, які отримують державні медичні страховки, досягла 50% населення Грузії.

Реформа сфери охорони здоров'я привела до значного підвищення добробуту жителів Грузії і забезпечила один із найнижчих у Європі рівнів медичних витрат громадян. Ось деякі факти:

• різко збільшилися витрати на сектор охорони здоров'я: 2003 року державні витрати на медицину становили лише 0,6% ВВП, а до 2010 року ця цифра зросла до 1,8%. Загальні медичні витрати на душу населення збільшилися з 74 доларів США у 2003 році до 256 доларів у 2009-му;
• за даними ВООЗ, 2011 року очікувана тривалість життя при народженні у Грузії перевищила показники країн СНД і наблизилася до рівня європейського регіону. Сьогодні цей показник у Грузії становить 74,5 років проти 71 року у 2000 році;
• рівень дитячої смертності у віці до 5 років знижується, також знижується і рівень материнської смертності. Захворюваність на кір серед дітей зменшилася на 17,4%, а на краснуху — на 73%;
• рівень охоплення населення профілактичною імунізацією близький до показника ЄС. 2011 року він становив 91%;
• із 2009 року в Грузії скорочується показник захворюваності на туберкульоз. 2010-го цей рівень порівняно з попереднім роком знизився на 2,8%, а 2011-го — ще на 4,5%.

Висновок для України очевидний: замість системи Семашка і замість пристосованої для бідних британської системи треба використовувати досвід країни, яка з аналогічного з нами стану медицини змогла кардинально підняти її рівень майже до європейського всього за декілька років.

З першою, третьою і четвертою частинами матерыалу можна ознайомитися тут, тут і тут.

Ця рубрика є авторським блогом. Думка редакції може не збігатися з думкою автора.