Місцеві вибори: паралельне балотування

У попередній версії закону одному кандидату можна було балотуватися до рад різних рівнів: міської, районної, обласної, — а також на посаду мера. Через це партії могли не розвивати свою структуру й висувати на округи одних і тих самих кандидатів.

Новий Виборчий кодекс не передбачає такого паралельного балотування. Юристи вбачають у цьому порушення права бути обраним.

Наразі законотворці обговорюють можливе внесення змін до Виборчого кодексу. Зокрема, бар’єр для партійної системи пропонують знизити із 90 тисяч виборців до 15 тисяч. Якщо це відбудеться, то політсилам доведеться шукати значно більше кандидатів. Обов’язкова гендерна квота поки що залишається на рівні 40%. Також триває обговорення щодо можливості повернути паралельне балотування.

Рух ЧЕСНО проаналізував дані із сайту ЦВК, аби зрозуміти, як працювало паралельне балотування на Київщині 2015 року та як нововведення можуть вплинути на політичну систему України.

Хто і як кандидувався в мери

Загалом у містах на Київщині висувалися майже 250 кандидатів у мери (жінок — дещо менш ніж 13%). Із них 97 спробували свої сили в паралельному балотуванні (жінок — майже 14,5%). Цікаво, що найбільша кількість паралельних балотувань припала саме на міськради — сайт ЦВК показує 85 таких випадків. Це закономірно, адже місцевий партійний лідер, який ішов у мери, у разі поразки на одному рівні мав шанси очолити фракцію, якщо його партія долала 5%-й бар’єр.

Але навіть за такої логіки лише третина цих кандидатів у мери очолювала список партії. Тобто політсили віддавали перші місця аж ніяк не всім претендентам на посаду міського голови. І тільки 7 кандидатів у мери з-поміж 50, які паралельно очолили партійний список, перемогли на виборах. Це трохи більш ніж 25% міських рад в області.

У Ржищеві, наприклад, трапився унікальний випадок. Кандидат у мери Микола Спичак («Наш край»), якого обрали міським головою, не був першим номером у списку партії. Ба більше, як кандидат у депутати він набрав недостатню кількість голосів, аби потрапити до ради, проте йому вистачило голосів, щоб стати мером.

Такі випадки, коли кандидат ішов у мери й мав непоганий результат, але не отримав мандат депутата, є непоодинокими. Так, у місті Ірпінь висуванцем БПП був Ігор Мазур. Його навіть підтримали кілька кандидатів своїми заявами. Він посів друге місце за результатами виборів, однак у внутрішньопартійному рейтингу з-поміж 36 кандидатів був 35-м, одержавши дещо більш ніж 4% голосів. Для порівняння: його однопартієць, який мав найкращий результат, здобув 25% підтримки виборців.

Тепер Виборчий кодекс не передбачає в містах, де діятиме партійна система виборів, першого номера, який гарантовано пройде до ради, якщо політсила здолає 5%-й бар’єр. Хто потрапить до ради — мають вирішити виборці, обравши прізвища з відкритих списків. Тобто в бюлетені потрібно буде позначити партію, а далі внизу написати номер кандидата від цієї партії, якого ви підтримуєте.

Таким чином, законотворці чітко розмежували балотування на посаду city manager і депутата ради. Це змусить кандидатів зважувати свої шанси та змагатися за крісло мера лише в тому разі, якщо соціологічні дані дають шанси на перемогу.

Лідерка «Самопомочі» Оксана Сироїд наголошує, що за таких умов партійці замислюватимуться, куди краще балотуватися: до міської ради й бути головою фракції, аніж ризикнути на посаду міського голови й не перемогти. У разі поразки політик на 5 років випадає з виборчого циклу:

«Якщо це буде змінено й можна буде балотуватися одночасно і за списком, і на мера, тоді буде інша кількість прізвищ. Крім того, моя позиція така, що партії, які не мають загальнонаціонального рейтингу, але мають паростки в містах, повинні об’єднатись і мати спільного кандидата на міського голову чи голову ОТГ. Якщо є добра, якісна людина, то не важливий банер».

Для розуміння: з-поміж кандидатів у мери, які не виграли вибори, лише 34 стали депутатами міськрад. Це трохи більше, ніж третина. Може скластися така ситуація, коли на посаду міського голови перемагає кандидат-самовисуванець або представник партії, яка має незначний рейтинг і не матиме великої фракції. Тоді в раді може сформуватися опозиція, яка не ходить на сесії, не розподіляє бюджет і бере громаду в заручники.

Як наслідок блокується будь-який економічний розвиток громади. Такі випадки впродовж останніх 5 років Рух ЧЕСНО фіксує у Глухові, Конотопі, Білгороді-Дністровському, селищі Коцюбинське, що під Києвом. Отже, змін потребує не лише Виборчий кодекс, а й законодавче поле, яке регламентує роботу органів місцевого самоврядування. Процедура відкликання депутатів також потребує суттєвого вдосконалення.

Самовисуванці перемагали практично в 50% міських громад. Коли виборці обирали мера, вони здебільшого голосували за регіонального лідера, тож навіть великі партійні бренди, які представлені в парламенті, на місцевих виборах не допомагали перемогти.

Саме регіональні лідери могли б «тягнути» вгору рейтинг політсили. Адже метою кожного серйозного кандидата в мери має бути формування в раді робочої більшості, яка може допомогти реалізувати заявлену перед громадою передвиборчу програму.

ВО «Батьківщина» охопило майже всі ради, та виборці не підтримали жодного кандидата від цієї політсили на посаду мера. Представники «Солідарності», яка закрила понад половину рад, спромоглися перемогти лише в 3 містах. Якщо казати про партії, то певною мірою спрацювали регіональні проєкти «Нові обличчя», «Воля», «Рідне місто». Але дуже точково й несистемно.

«Якщо кандидат іде в мери, то він повинен мати можливість балотуватись і до ради. Він має очолювати список, підвищувати рейтинг як лідер. І цей перший номер має бути захищеним. Ось уявіть: ви ведете кампанію, їздите по всьому великому округу — місту. А міста можуть бути досить великими. Коли буде час працювати на одному своєму окрузі локально?» — зазначає очільник фракції «Свобода» в Київській облраді Ігор Сабій, який 2015 року пройшов до ради як перший номер партійного списку.

За паралельне балотування кандидата в мери й до місцевої ради виступає політичний консультант, тренер Міжнародного республіканського інституту з планування виборчих кампаній та партійного будівництва Максим Колесніков:

«Тут логічно спільна сфера інтересів у межах однієї громади. Я хочу бути мером міста та депутатом, бо хочу змінити життя саме в цьому місті на краще. Якщо не стану мером, то зможу змінювати якість життя як депутат. Єдине, що я б не робив, — захищений перший номер. Мають бути відкриті списки, коли люди вирішують, кого обирають. Якщо ти лідер партії й тебе знає громада міста, то яка проблема перемогти на окрузі? І це убезпечить те, що перший номер може стати монетизованою історією».

Показово, що Виборчий кодекс, який мав би уніфікувати правила гри на всіх рівнях, як і щодо застав на виборах, у частині паралельного балотування теж запровадив нерівність. Якщо на місцевому рівні наразі захищеного номера немає взагалі, то у списку до парламенту таких «заброньованих» місць аж 9.

Ці місця можуть ставати предметом торгу й домовленостей і не завжди діставатися партійцям, причетним до партбудівництва. Так, до першої десятки ВО «Батьківщина» на минулорічних парламентських виборах потрапив лідер іншої політсили — Сергій Тарута. Так само на місцевих виборах 2015 року не завжди на першому місці у списку опинявся справді лідер чи кандидат на посаду міського голови.

Навіщо кандидати в мери йдуть до райрад та облради

Окрім міських рад, частина кандидатів у мери висувалася до райрад та облради. Цікаво, що жоден із тих, хто паралельно балотувався до районної чи обласної ради, так і не став міським головою.

На рівні райрад технологія паралельного кандидування в мери та депутати райради дала окремим політикам бажаний результат. Із 97 кандидатів у мери 21 паралельно балотувався до райради. 6 із них навіть очолили партійні списки на виборах до райради, і 8 стали депутатами.

Імовірно, ті, хто балотувався водночас і в мери, і в депутати райради, розраховували на те, що так покращать свою впізнаваність на окрузі. І ця політтехнологія спрацювала. Однак після адмінреформи кількість райрад значно зменшиться. Так, на Київщині, як уже повідомляв Рух ЧЕСНО, їх буде не 25, а лише 5. Відтак набагато зросте розмір округів.

Очільник Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко наголошує, що райради мали би формуватися не безпосередньо виборцями, а депутатами рад ОТГ:

«Я б застосовував непрямі вибори. Але ми не можемо без змін до Конституції формувати райради з депутатів рад громад. Якщо внести зміни, то райради не будуть органами місцевого самоврядування, а будуть представницькими органами для координації міжмуніципального співробітництва. А політикам це все заскладно. Останнім часом, коли ти говориш щось складніше, ніж 2+2, то від цього відмахуються».

А ось що стосується обласної ради, то з 97 кандидатів у мери, які спробували балотуватися паралельно, тільки 9 вирішили йти до облради (дещо менш ніж 10%). Жоден із них не став міським головою, і практично всі залишилися без мандатів облради, окрім однієї політикині — Ганни Старикової («Батьківщина»). Але вона не змагалася на окрузі, а була першим номером списку партії. Відтак балотування в мери аж ніяк не допомогло жодному з кандидатів стати депутатом облради через підвищення рейтингу на окрузі.

Для розуміння: облради — це зазвичай кадровий резерв на парламентські вибори. Тому інтерес на прийдешніх виборах до облрад буде значно більшим, ніж до райрад. Але зростуть і ризики необрання через відсутність паралельного балотування.

Дані доводять, що паралельне балотування кандидата в мери й до районної чи обласної ради має суто технічну функцію, яку використовують штаби, і спричиняє якісну зміну політики.

«Це питання значно глибше, ніж проста математична доцільність. Треба дивитися на конституційні права громадян. Є таке право, як бути обраним. І воно не може бути обмежене. Так, із точки зору логіки виборця й, певно, політика, можуть виникати питання, чому кандидат іде на вибори як кандидат у мери та балотується в райраду чи облраду. Але якщо дивитися на Конституцію, то вона дає право бути обраним», — каже очільник регламентної комісії облради Роман Титикало (обирався від «Самопомочі»), який за фахом є юристом.

Коліушко, який сам колись був законотворцем, теж вважає, що скасування паралельного балотування може бути розцінене як обмеження прав громадянина:

«Тут дійсно є проблеми з правами людини на участь в управлінні місцевими справами. Законодавство має норми, які не дозволяють бути на певній посаді та в раді одночасно. А чому забороняють одночасно балотуватися в міську раду Києва та Львова або Києва й Харкова? Такі обмеження є дискримінаційними. Ми багато разів раніше дискутували про обмеження балотування, і завжди перемагала думка, що балотування ще не означає бути обраним. Я свого часу обстоював, що держслужбовці та військові не можуть балотуватися, якщо не пішли у відставку: або ти займаєшся державною чи військовою службою, або ти займаєшся політикою. Але я програвав у цих дискусіях, бо більшість юристів доводили, що це порушує права людини. А тут із паралельним балотуванням узагалі немає правової аргументації».

Член профільного комітету парламенту Віталій Безгін («Слуга народу») пояснює, чому виступає проти паралельного балотування: «Це феодалізація виборів». На запитання, що робити з правом бути обраним, відповідає лаконічно: «Обиратися».

Паралельне балотування у депутати

Експерт Максим Колєсников припускає, що цю норму запровадили для того, аби стимулювати розвиток партбудівництва:

«Якщо раніше, за попередніх норм закону, можна було реєструвати місцеву партію, обирати ключові ради та балотуватися тим самим складом кандидатів, то тепер потрібно буде розвивати партструктуру. Треба шукати людей, які “тягтимуть” список і рейтинг, або мати такий крутий національний бренд, який дає можливість ставити на округи “кота в мішку”. За таких умов малим партіям прорватися на цих виборах на олімп влади буде складно. З іншого боку, рейтингові політсили, якщо будуть ставити масажистів, фотографів тощо, які чудитимуть, уб’ють свій рейтинг на довгострокову перспективу. Малі ж партії, якщо шукатимуть нові підходи, вибудовуватимуть ідеологію й шукатимуть прибічників, зміцнять підвалини свого партбудівництва».

«Ці законодавчі зміни стимулюють малі партії зі схожими ідеями та цінностями, наприклад, такі, як “Голос”, “Сила людей”, “ДемАльянс”, задуматися про об’єднання, щоб вижити. Коли людина кандидується до трьох рад і на мера, то мінімум у двох випадках цей політик бреше. Не можна думати, що ти будеш управляти містом або будеш депутатом району чи області одночасно. Ба більше, після того, як підвищили застави, кандидуватися на всі рівні буде дуже дорого й недоцільно. Хто захоче фінансувати “Титанік”?» — перепитує Колєсников.

Рух ЧЕСНО аналізував кадрові можливості партій балотуватись у громадах, де менш ніж 90 тисяч виборців. Попередні місцеві вибори довели, що до рад малих міст та облради кандидатів подавала приблизно однакова кількість партій. Щоправда, кількісний показник автоматично не означає якість.

Партії здебільшого змогли знайти кандидатів. Але це було тоді, коли закон дозволяв паралельне балотування.

Щодо паралельного балотування в депутати, то таких на Київщині 2015 року було понад 1 050 кандидатів. Із них понад 900 кандидувалися до міськрад (114, або майже 13%, були першими номерами у списках). Депутатські мандати отримали 128 політиків (14%). Із тих, хто висувався й переміг, 71 (понад 55%) був першим кандидатом.

Що стосується райрад, то туди балотувалися майже 800 (794) кандидатів, які паралельно йшли до рад інших рівнів. 82 кандидати (понад 10%) були першим номером у партійному списку. 86 політиків одержали мандати, з них 48 — перші номери (майже 56%).

Отже, для тих, хто висувався паралельно до рад різних рівнів, перший номер у списку ставав додатковою й вагомою гарантією перемоги.

«З точки зору якості політичної еліти, краще надавати людям можливість іти в різні ради. Загальна кількість людей, які можуть виконувати представницькі функції якісно, на жаль, не така велика, щоб такими людьми розкидатися. Паралельне балотування не обмежує чиїсь права бути обраним. Це як подавати документи до різних вишів. Я б навіть у цьому й кандидатів у мери не обмежував», — каже депутат облради Олександр Горган, який за президентства Порошенка був головою Київської ОДА.

«Проблеми й ризики з тим, де взяти якісних кандидатів, будуть не лише в малих партій. Ці проблеми будуть і у “Слуги народу”, і в “Солідарності”. Нові проєкти від цієї норми постраждають найбільше. В усіх партіях є обмежене коло осіб, яким можна довірити без ризиків кандидуватися та представляти партію на виборах. Часи, коли до списків кидали лікарів, водіїв і масажистів, закінчилися. Якщо у владу заходять “лєві” пасажири, від цього програє й імідж партії, і виборці. Найгірше, що у громадян, які мали б іти в політику й оновлювати кадровий потенціал, формується її несприйняття та огида. Гасло “Зробимо їх разом” не обирає ж, кого саме. І той, хто чесно працював 5 років, і той, хто мародерствував та був корупціонером, — і ті, і ті потрапили до категорії “всі”», — каже Горган, але запевняє, що в «Європейської солідарності» вистачить кадрового потенціалу, аби знайти кандидатів до рад різних рівнів.

Показово, що, як фіксував Рух ЧЕСНО, потенційні кандидати від «Європейської солідарності» під час карантину роздають коробки з «гречкою» й, по суті, виборча кампанія вже стартувала.

Попри те, що партії твердять про достатній кадровий резерв, уже спостерігається явище «перетікання» політиків з одного політичного бренду до іншого. Серед тих, хто розносив коробки з «гречкою» з брендуванням «ЄС», був навіть ексрегіонал Дмитро Христюк, який на місцевих виборах 2015 року очолював список партії «Нові обличчя» до облради.

З тих кандидатів, які балотувалися до облради, 382 йшли шляхом паралельного кандидування. Виграли вибори лише 6% таких кандидатів. Цікаво, що тільки двоє з тих, хто висувався до інших рад, очолювали партійний список на обласному рівні й вони обоє не пройшли.

Гендерна квота

На місцевих виборах гендерну квоту вперше запровадили 2015 року. Потрібно було мати у списку 30% жінок. Але тоді санкцій за її невиконання не було, як і були відсутні додаткові бонуси за дотримання цієї квоти.

Тепер же ЦВК уперше в історії України не реєструватиме список партії, якщо виявить порушення квотного принципу. Квота — 40%.

Так, на Київщині понад 350 кандидаток балотувалися 2 і більше разів. Це майже третина паралельних балотувань.

Очільник обласного осередку ВО «Свобода» Ігор Сабій запевняв Рух ЧЕСНО, що партія має достатньо жінок, щоб охопити ради всіх рівнів. Але він однаково вважає, що паралельне балотування слід повернути:

«Ви розумієте, що для кожного політика — чи то жінка, чи то чоловік — відсутність можливості паралельного балотування змусить “приземлитися”. Це ще питання, чи матиме партія рейтинг 5% чи вище та скільки депутатів вона зможе завести в облраду. А ось на місці людина може виграти і стати депутатом. Тому в нас знизиться рівень політики саме в облраді, роль якої значно зростає. Облрада формуватиме виконком, який перебере на себе функції ОДА. І щоб управляти областю, потрібен досить високий рівень. Мають проходити найкращі».

«Ось у нас є депутатка облради — “свободівка” Наталія Музиченко. Вона виграла вибори в Білій Церкві та області. Й ось має тепер можливість представляти громаду на рівні облради. А тепер для партій з меншим рейтингом постане питання, чи “приземляти” таких депутатів у місцевих радах або ризикувати ними в обласному списку. Але реально цінні й досвідчені можуть тоді залишитися без представницьких повноважень», — додає Сабій.

Після утворення ОТГ і збільшення розмірів громад кількість депутатів, приміром, на Київщині має скоротитися в 5 разів. Це станеться переважно за рахунок селищних і сільських рад, де партійна система не діяла на виборах 2015 року. Але якщо партійний бар’єр знизять до населених пунктів із кількістю виборців від 15 тисяч і скасують паралельне балотування, то партіям доведеться інтенсивно шукати нові кадри, особливо кандидаток-жінок.

Окрім дискусії стосовно повернення паралельного балотування та зниження партійного бар’єра, гострим залишається питання щодо застави на місцевих виборах, яка надміру зросла.

Наразі такий розмір застави ускладнює доступ до політики, і навіть зменшення його вдвічі, як пропонують парламентарі, не може позитивно вплинути на доступ до політики.

Нагадаємо, Рух ЧЕСНО проаналізував, які правила виборів будуть у малих громадах, згідно з чинним Виборчим кодексом.